深圳土地确权只认“村集体” 小产权房面临政策风险
提要：日前，深圳为加速城市更新出台了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(以下简称《暂行措施》)，其中明确，在历史用地处置方面，原农村集体经济组织继受单位应作为唯一的土地确权主体。
日前，深圳为加速城市更新出台了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(以下简称《暂行措施》)，其中明确，在历史用地处置方面，原农村集体经济组织继受单位应作为唯一的土地确权主体。这意味着，在涉及历史用地的城市更新项目里，土地确权主体只能是“村集体”，而这一原则如扩大至深圳历史遗留违法建筑的处理上则意味着，小产权房业主如遇房屋征收或更新改造，政府将只跟“村集体”来谈，业主只能去和村集体自行理顺经济关系，小产权房业主的土地权益将不被政府“认可”，其权属将面临较大的政策与法律风险。
而这一博弈的现实版也正在深圳上演。在深圳南山区蛇口渔业一村，拥有部分土地的“大业主”和当初购买“集资房”的小业主在村里旧改中也并无多少谈判的“话语权”，旧改项目土地被认定为属渔业一村集体所有，因此也是渔业一村和开发商合作进行改造。
专家认为，《暂行措施》对于小产权房的确权实际上释放出较大的政策信号，即只允许政府与集体对话，不认可违法建筑的各种业主。
鼓励“村集体”一揽子理顺经济关系
8月21日，出于加速推进城市更新的目的，深圳出台了《暂行措施》。在制约深圳城市更新推进速度的历史用地处置、地价、实施进度等方面，深圳出台了相关鼓励和优惠措施加速城市更新实施。
在《暂行措施》中，深圳明确了城市更新涉及历史用地的处置方案。在适用范围上明确为符合以下三个条件的建成区：一是在经批准纳入城市更新计划的城市更新单元内；二是属于未签订征(转)地协议或已签订征(转)地协议但未进行补偿的用地；三是用地手续不完善，用地行为发生在2007年6月30日之前。
记者了解到，对于上述符合条件的历史用地，其实际占有人可能包括原农村集体经济组织继受单位(以下简称“继受单位”)、原村民及非原村民等，甚至已经过多次转手。但《暂行措施》则认为，既然处置用地属于未签订征(转)地协议或已签订征(转)地协议但未进行补偿的用地，且用地处置以完善土地征(转)手续为前提，原农村集体经济组织继受单位(即村集体)就应作为唯一的土地确权主体。
在城市更新涉及的历史用地处置方面，《暂行措施》也明确采取“房地分离、确定权益”的处置方式，地上建筑物等由“村集体”自行拆除、清理，土地按照确定权益、利益共享的原则在政府和继受单位之间进行分配。而地价也将按照110%的比例来收取，其中10%即用于对“村集体”历史用地行为的处理。
这种处置方式也就是说由“村集体”和土地上房屋相关权益方自己谈判解决利益分配问题，而政府只跟土地的“所有者”村集体对话，“让村集体和原村民及非原村民等自行理顺经济关系，政府只跟村集体来谈”，深圳市城市更新办公室副主任谭权表示。
暂行措施能否扩大要视进展
而深圳市规划国土委主任王幼鹏则表示，与每一栋房屋进行申报、接受处理、缴纳地价和罚款的做法相比，这种方式更为简洁高效，符合通过城市更新一揽子解决历史遗留问题的原则。同时，经过测算，相比通过“两规”、“三规”等政策进行历史遗留违法建筑处理，此确权方式更多地保障了政府收益和公共利益。
《暂行措施》中对于历史用地的处置虽然有严格适用的范围，但记者了解到，深圳市有关政府部门，在对部分城市更项目的实际操作中，其实早已按照这一原则在进行操作。而这一原则释放的信号就是，如深圳按照这一原则进行违建确权，小产权房业主不能够成为土地确权的对象，其土地所属的“村集体”将成为唯一的土地确权主体，小产权房业主将不作为土地权益的分配对象，其利益将只能靠和“村集体”谈判争取而不受到政府的认可。
记者了解到，深圳城中村违建一般包括几种：一是村集体组织在村集体用地上建设的统建楼，二是一户一栋上原村民超建和加建的房屋，而一般所说的小产权房则属第三类，即指外来开发商来购买村里的村集体用地，未经合法报建手续而建设并出售的房屋。而据深圳市规划土地监察局公布的数据显示，经初步统计，截至2009年底，深圳市农村城市化历史遗留违法建筑总计达37.74万栋，约4亿平方米，约占深圳市总建筑面积的一半。
记者了解到，《暂行措施》规定适用这一处置方案的历史用地必须在2007年6月30日国家土地改革禁止土地协议出让之前发生，而深圳的小产权房大多建于近几年，但《暂行措施》的这一原则却释放了小产权房业主不能够进行土地确权的信号。
“如果是外来开发商买了村里的地，那么土地权属明晰是属于村里，政府是和村里谈，而如果土地不明晰，那么政府只认土地所在的这个村”，谭权表示，《暂行措施》确定的这一原则有一定逻辑，即是通过利益均享的方式来推进土地确权工作，但这一文件就是一个暂行措施，是否会扩大范围要看深圳城市更新进展情况和深圳全市土地确权工作的进度。
《暂行措施》未来或推广至违建处理
■专家观点
“《暂行措施》释放的政策信号是在小产权房确权问题上只允许政府与集体对话，不认可违法建筑的各种业主。”综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为，《暂行措施》是为了加快城市更新项目的进展，而在指定的城市更新项目中“试水”这一政策，只有以村集体作为“唯一的土地确权主体”，这样才能理顺关系，才有对话的主体，才能让旧改项目尽早落实。
“土地是国有化的，任何人的占用都是违法的，因而面对这些违法建筑，政府只能认可村集体，让集体作为唯一确权主体。”宋丁表示，而购买小产权房者，不管是合同还是目前所流行的公证书形式，都不受法律所保护。即使是有村集体非法买卖小产权房或土地，“由于卖的一方是违法的，这应该由政府跟集体算账。但是买的人仍不是法律保护的对象，你买了就要承担法律责任。”
宋丁认为，此次《暂行措施》中将村集体作为“唯一的土地确权主体”表明了政府一种强烈的政策信号，是希望在指定的城市更新项目中，尝试探索经验，并试探市场上的反应，“以后完全有可能在30多万栋违法建筑用地上运作，政府将只能与村集体谈判，从中寻找政府、业主、集体、公众等多方的一个利益平衡点。”
渔业一村旧改：
小产权房业主和买地者缺失话语权
■案例
以深圳市南山区蛇口渔业一村为例，这个村是在上世纪80年代前后，由政府从蛇口湾厦村集体用地中购置部分土地，用以安置渔民形成的。如今的渔业一村中既有村集体统建房，也有个人购买的集资房(即俗称的小产权房)以及有房产证的商品房。2006年，渔业一村被申报纳入为深圳市城市规划改造项目。
梁先生在渔业一村拥有一块200多平方米的土地，其在土地上建设了一座8层高、总建筑面积上千平方米的住宅，但由于历史原因，这一住宅没有齐整的建房手续，没有取得房产证。作为拥有土地的“大业主”，梁先生在渔业一村旧改中并没有多少话语权，“我买的是湾厦的地，但被渔业一村列入旧改范围却没有征求我的意愿”，此外作为南山区政府主导项目，政府认定该项目内用地均属渔业一村集体所有，并指定金晖股份有限公司和渔业一村股份公司作为旧改的开发主体。
而作为小产权房业主的吴先生更为无奈。吴先生1995年花费15万元以《集资建房合同》的形式购买渔业一村一栋住宅楼的201单位，使用年限为50年。渔业一村改造提升议程后，开发商却没有直面吴先生，而是直接和卖房给吴先生的甲方直接谈判整栋楼的补偿。
吴先生表示，其作为小业主，同时受当年《集资建房合同》中的“霸王条款”限制，根本无法平等谈判，“作为小产权房的购买者，其实很难从开发商手中直接取得赔偿款与回迁房”，最后吴先生选择了出售这一房产。
而这一博弈的现实版也正在深圳上演。在深圳南山区蛇口渔业一村，拥有部分土地的“大业主”和当初购买“集资房”的小业主在村里旧改中也并无多少谈判的“话语权”，旧改项目土地被认定为属渔业一村集体所有，因此也是渔业一村和开发商合作进行改造。
专家认为，《暂行措施》对于小产权房的确权实际上释放出较大的政策信号，即只允许政府与集体对话，不认可违法建筑的各种业主。
鼓励“村集体”一揽子理顺经济关系
8月21日，出于加速推进城市更新的目的，深圳出台了《暂行措施》。在制约深圳城市更新推进速度的历史用地处置、地价、实施进度等方面，深圳出台了相关鼓励和优惠措施加速城市更新实施。
在《暂行措施》中，深圳明确了城市更新涉及历史用地的处置方案。在适用范围上明确为符合以下三个条件的建成区：一是在经批准纳入城市更新计划的城市更新单元内；二是属于未签订征(转)地协议或已签订征(转)地协议但未进行补偿的用地；三是用地手续不完善，用地行为发生在2007年6月30日之前。
记者了解到，对于上述符合条件的历史用地，其实际占有人可能包括原农村集体经济组织继受单位(以下简称“继受单位”)、原村民及非原村民等，甚至已经过多次转手。但《暂行措施》则认为，既然处置用地属于未签订征(转)地协议或已签订征(转)地协议但未进行补偿的用地，且用地处置以完善土地征(转)手续为前提，原农村集体经济组织继受单位(即村集体)就应作为唯一的土地确权主体。
在城市更新涉及的历史用地处置方面，《暂行措施》也明确采取“房地分离、确定权益”的处置方式，地上建筑物等由“村集体”自行拆除、清理，土地按照确定权益、利益共享的原则在政府和继受单位之间进行分配。而地价也将按照110%的比例来收取，其中10%即用于对“村集体”历史用地行为的处理。
这种处置方式也就是说由“村集体”和土地上房屋相关权益方自己谈判解决利益分配问题，而政府只跟土地的“所有者”村集体对话，“让村集体和原村民及非原村民等自行理顺经济关系，政府只跟村集体来谈”，深圳市城市更新办公室副主任谭权表示。
暂行措施能否扩大要视进展
而深圳市规划国土委主任王幼鹏则表示，与每一栋房屋进行申报、接受处理、缴纳地价和罚款的做法相比，这种方式更为简洁高效，符合通过城市更新一揽子解决历史遗留问题的原则。同时，经过测算，相比通过“两规”、“三规”等政策进行历史遗留违法建筑处理，此确权方式更多地保障了政府收益和公共利益。
《暂行措施》中对于历史用地的处置虽然有严格适用的范围，但记者了解到，深圳市有关政府部门，在对部分城市更项目的实际操作中，其实早已按照这一原则在进行操作。而这一原则释放的信号就是，如深圳按照这一原则进行违建确权，小产权房业主不能够成为土地确权的对象，其土地所属的“村集体”将成为唯一的土地确权主体，小产权房业主将不作为土地权益的分配对象，其利益将只能靠和“村集体”谈判争取而不受到政府的认可。
记者了解到，深圳城中村违建一般包括几种：一是村集体组织在村集体用地上建设的统建楼，二是一户一栋上原村民超建和加建的房屋，而一般所说的小产权房则属第三类，即指外来开发商来购买村里的村集体用地，未经合法报建手续而建设并出售的房屋。而据深圳市规划土地监察局公布的数据显示，经初步统计，截至2009年底，深圳市农村城市化历史遗留违法建筑总计达37.74万栋，约4亿平方米，约占深圳市总建筑面积的一半。
记者了解到，《暂行措施》规定适用这一处置方案的历史用地必须在2007年6月30日国家土地改革禁止土地协议出让之前发生，而深圳的小产权房大多建于近几年，但《暂行措施》的这一原则却释放了小产权房业主不能够进行土地确权的信号。
“如果是外来开发商买了村里的地，那么土地权属明晰是属于村里，政府是和村里谈，而如果土地不明晰，那么政府只认土地所在的这个村”，谭权表示，《暂行措施》确定的这一原则有一定逻辑，即是通过利益均享的方式来推进土地确权工作，但这一文件就是一个暂行措施，是否会扩大范围要看深圳城市更新进展情况和深圳全市土地确权工作的进度。
《暂行措施》未来或推广至违建处理
■专家观点
“《暂行措施》释放的政策信号是在小产权房确权问题上只允许政府与集体对话，不认可违法建筑的各种业主。”综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为，《暂行措施》是为了加快城市更新项目的进展，而在指定的城市更新项目中“试水”这一政策，只有以村集体作为“唯一的土地确权主体”，这样才能理顺关系，才有对话的主体，才能让旧改项目尽早落实。
“土地是国有化的，任何人的占用都是违法的，因而面对这些违法建筑，政府只能认可村集体，让集体作为唯一确权主体。”宋丁表示，而购买小产权房者，不管是合同还是目前所流行的公证书形式，都不受法律所保护。即使是有村集体非法买卖小产权房或土地，“由于卖的一方是违法的，这应该由政府跟集体算账。但是买的人仍不是法律保护的对象，你买了就要承担法律责任。”
宋丁认为，此次《暂行措施》中将村集体作为“唯一的土地确权主体”表明了政府一种强烈的政策信号，是希望在指定的城市更新项目中，尝试探索经验，并试探市场上的反应，“以后完全有可能在30多万栋违法建筑用地上运作，政府将只能与村集体谈判，从中寻找政府、业主、集体、公众等多方的一个利益平衡点。”
渔业一村旧改：
小产权房业主和买地者缺失话语权
■案例
以深圳市南山区蛇口渔业一村为例，这个村是在上世纪80年代前后，由政府从蛇口湾厦村集体用地中购置部分土地，用以安置渔民形成的。如今的渔业一村中既有村集体统建房，也有个人购买的集资房(即俗称的小产权房)以及有房产证的商品房。2006年，渔业一村被申报纳入为深圳市城市规划改造项目。
梁先生在渔业一村拥有一块200多平方米的土地，其在土地上建设了一座8层高、总建筑面积上千平方米的住宅，但由于历史原因，这一住宅没有齐整的建房手续，没有取得房产证。作为拥有土地的“大业主”，梁先生在渔业一村旧改中并没有多少话语权，“我买的是湾厦的地，但被渔业一村列入旧改范围却没有征求我的意愿”，此外作为南山区政府主导项目，政府认定该项目内用地均属渔业一村集体所有，并指定金晖股份有限公司和渔业一村股份公司作为旧改的开发主体。
而作为小产权房业主的吴先生更为无奈。吴先生1995年花费15万元以《集资建房合同》的形式购买渔业一村一栋住宅楼的201单位，使用年限为50年。渔业一村改造提升议程后，开发商却没有直面吴先生，而是直接和卖房给吴先生的甲方直接谈判整栋楼的补偿。
吴先生表示，其作为小业主，同时受当年《集资建房合同》中的“霸王条款”限制，根本无法平等谈判，“作为小产权房的购买者，其实很难从开发商手中直接取得赔偿款与回迁房”，最后吴先生选择了出售这一房产。