中国土地整治亟须强有力法治保障

　　2015年6月25日是我国第25个“全国土地日”今年的主题是“节约集约利用土地 推动土地利用方式根本转变”。

　　目前我国城镇、农村存在大量闲置、低效利用土地已是不争的事实不仅造成了稀缺的土地资源浪费更为城镇化进程设置了大量障碍。同时城乡建设用地利用率不高、经济发展建设占用大量耕地、土壤污染等仍是我国土地整治工作亟待解决的问题。今年6月初国土部印发通知正式启动“十三五”全国和省级土地整治规划编制工作。通知要求全国土地整治规划在2015年年底前完成编制。业内表示这项整体规划将令长期进展缓慢的城乡闲置土地高效利用工作加速让此前各地探索的方式能尽快予以推广。《法制日报》记者走访相关专家试图通过对法治国土建设的探讨为推动土地整治工作进一步发展献计献策。

　　在我国现有的20亿亩耕地中有超过3亿亩耕地处于15度以上的坡地或位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内大部分需要退耕还林、还草、还湿和休养生息;

　　还有相当数量耕地受到中、重度污染土壤点位超标率接近20%大多不宜耕种;

　　全国土壤总超标率为16.1%耕地土壤点位超标率为19.4%调查的工业废弃地中超标点位占34.9%工业园区中超标点位占29.4%。耕地土壤污染治理与修复需海量资金作为支撑;

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　　这组来自于国土资源部土地整治中心发布的《土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告No.2》的数据被诸多媒体评价为“触目惊心”。

　　“土地是支撑经济发展的基本要素具有保障和约束双重作用经济发展新常态必然带来土地利用和管理的重大趋势性变化。以土壤污染为例其关系到国家食品安全为全社会高度关注。”蓝皮书作者、国土资源部土地整治中心实施管理处处长贾文涛表示面对经济下行压力国务院出台了稳增长、促改革、调结构、惠民生的一系列政策措施仍然是“稳”字当头对土地的需求结构虽有变化但总需求仍然居高不下土地管理工作面临着巨大的保障发展的压力。在经济发展新常态下大力推进土地整治对破解保障发展和保护资源“两难”命题具有十分重要的意义。

　　经济发展建设占用大量耕地

　　一方面我国人多地少、优质耕地少、后备资源少的基本国情没有发生根本性改变粮食安全的基础仍不稳固耕地保护面临的压力前所未有;另一方面我国城乡建设用地利用效率普遍不高闲置、废弃、低效利用土地大量存在盘活利用潜力巨大。

　　这是国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组对我国目前土地利用现状的评价。

　　“地方经济对建设用地的依赖程度巨大耕地保护的形势更加严峻加上一些地方耕地后备资源匮乏要实现县域、市域内的占补平衡难度越来越大占优补劣、占多补少的现象并不鲜见尤其是优质连片的耕地资源没有得到积极主动的保护和改造提升。”国土资源部土地整治中心副主任郧文聚介绍说长期以来我国经济发展过度依赖投资拉动和资源的高消耗建设占用了大量耕地。

　　据第二次全国土地调查仅1996年“一调”至2009年“二调”的13年间全国因建设占用、生态退耕、结构调整和灾毁减少耕地超过2亿亩其中大多数是优质耕地仅东南沿海5省就减少水田1798万亩相当于减掉了福建省全省的水田面积。按照吨粮田的标准计算相当于损失掉了180亿公斤的粮食产能。

　　在城市用地方面则存在体系、结构性等诸多问题。以近年来备受社会关注的“鬼城”为例就属于城市用地内部问题需要在城市发展过程中依据阶段特征不断调整不合理的土地利用方式全面提升城市品质。

　　城乡建设用地增减挂钩政策实施问题、农耕文化传承问题、乡镇企业土地利用粗放、防止农村土地过度资本化等则是郧文聚等人发现的我国乡村目前面临的土地整治问题。

　　在如何进行土地利用这一问题上郧文聚用了两个“最”字——坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。

　　“我国长期面临土地资源紧约束必须改变当前城市过度扩张、耕地和生态用地快速减少的不可持续发展态势减少因土地利用不当引发的资源环境和民生问题。耕地红线要严防死守保护耕地要像保护文物、保护大熊猫那样来做。要坚定不移地推进节约用地真正管住总量、严控增量、盘活存量切实优化土地的利用结构提高土地利用效率。”郧文聚说同时更要认真审视耕地保护、城市发展、生态保护之间的关系避免条块式的认知、管理方式。

　　土壤污染治理修复需海量资金

　　在郧文聚看来我国目前面临着“不稳定”的耕地问题。

　　何谓“不稳定”?郧文聚的解释是全国有14945万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡大部分需要退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息;有相当数量耕地受到中、重度污染大多不宜耕种;此外还有部分耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、地下水超采已影响正常耕种。

　　近年来土壤污染特别是耕地污染问题因与经济社会发展和人们的日常生活息息相关成为社会各界普遍关注的焦点。2014年4月《全国土壤污染状况调查公报》的发布使得全社会对土壤污染问题的关注度迅速升温土壤污染治理与修复成为今后相当长一个时期内一项艰巨繁重的重大历史性任务。

　　“党的十八大以来党中央、国务院就土壤污染治理与修复作出一系列部署。2014年中央一号文件提出‘启动重金属污染耕地修复试点’。当年4月国家正式启动重金属污染耕地修复综合治理工作试点耕地面积170万亩计划实施周期为三年至五年。”贾文涛说耕地土壤污染对耕地质量等有何影响、是否应该将土壤污染因素纳入耕地质量等评价指标体系、纳入后的评价结果会对我国粮食安全产生哪些影响、污染耕地如何使用等诸如这些土地问题都亟须研究解决。

　　同时贾文涛坦言我国耕地土壤污染治理与修复工作刚刚起步发展较慢还远未形成规模和产业化。

　　“总体上看几个关键问题仍亟须破解。一是法治建设二是规划引领三是技术创新四是标准规范五是资金保障。”贾文涛说特别是资金问题我国土壤污染形势严峻治理与修复绝非朝夕之功需要海量资金做支撑。解决土壤污染修复治理所需资金问题单靠政府是远远不够的需要建立健全融资机制强化污染主体责任吸引社会和民间资本参与进来保障土壤治理与修复工作稳步持续推进。

　　规划“不足”致土地整治恶性循环

　　土地整治是当前扩内需、稳增长、惠民生的重要举措。通过土地整治可以有效改善农村基础设施、公共服务设施和综合人居环境促进城乡公共服务均等化拉动农村投资和消费需求。

　　然而国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组通过调研发现国土规划存在的诸多问题正成为阻碍土地整治向前发展的“拦路虎”。

　　“目前国土部门主要采取以土地利用总体规划为总纲、运用土地利用年度计划进行调整、由上至下层层落实的强管制型规划管理、实施方式。由于中短期实施型土地规划的长期缺位注重操作性、注重地方政府施政意图的土地整治规划在土地规划体系中的定位不够清晰以致地方政府及其国土部门在规划审批实施的主体、规划的约束性和引导性等方面有所混淆造成部分基层土地整治规划依然按照粗线条、战略型、底线型规划编制从规划任务设置、空间安排、建设标准等各方面都难以达到指导项目实施的要求形成从认识不到位到编制不到位再到执行不到位的恶性循环。”郧文聚说同时受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响在项目申报立项、实施、验收的管理过程中地方规划的引导、管制作用十分有限有些地方甚至采取简单平均、“天女散花”的方式进行项目安排。

　　此外郧文聚等人注意到由于规划在耕地保护方面的强约束性不少地方政府认为下达的任务重、要求高影响地方发展;项目区农户则认为项目是形象工程工程实施只按标准、规范不符合实际、不结合产业发展、不解决民生需求就干不到农户心坎上还会遗留不少问题;基层干部两头受气领导不乐意、基层不愿意、群众不满意相当程度上打击了地方的积极性。

　　立法层次不高法律效力较低

　　土地整治法治建设有待补齐短板

　　1998年修订的土地管理法第四十一条规定“国家鼓励土地整理”这是我国首次在法律层面对土地整理作出明确规定虽然只是原则性的规定但迈出了土地整治法制化的关键一步。

　　自此以后我国在土地整治方面的法律法规开始从无到有矿产资源法、农业法、森林法、水土保持法等法律中也开始针对土地整治作出相关规定。

　　“目前我国已从法律、行政法规、部门规章等方面对土地整治工作进行了规范土地整治法制建设已取得初步成就但还存在不少问题。”国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组成员、国土资源部土地整治中心工程师任佳注意到目前我国土地整治相关规定散见于各种法律法规、政策文件中缺乏专门的、适用于全国范围的土地整治法律法规。在土地整治实践中解决具体问题的依据多为政策文件存在立法层次不高、法律效力较低等问题。同时部分法律法规、政策文件之间还存在冲突不利于土地整治工作的开展。

　　此外国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组发现由于相关部门在农田建设方面的职能存在交叉重叠现象职能界定不清对土地整治的冲击和制约越来越大。

　　“在土地整治实践中还存在程序不完备、运作不规范等问题。土地整治各个环节的具体操作流程还不完善部分程序过于繁琐不符合实际操作需求导致土地整治项目实施进度缓慢。”任佳说土地整治相关规定内容还不够完善:土地整治公众参与的形式、程序和内容缺乏具体规定公众参与的法律地位难以保障;土地整治行业管理相关制度尚未建立行业管理混乱;土地整治后期管护的相关规定还不够健全管护主体的权利与义务、管护的任务与目标均未明确同时缺乏对管护资金的规定。

　　对此任佳建议在国家层面应加快土地管理法的修订进度设立土地整治专章。同时要加快制定土地整治专项法规对土地整治工作的主要内容和重大问题作出更加细化的规定。另外针对土地整治工作的关键内容制定实施细则指导实际操作。在地方层面要根据上位法的规定积极制定或修改土地整治地方性法规和地方政府规章。

　　“土地整治影响范围广、触及利益深开展这项工作既要明确规定涉及任务内容、程序方法的制度规范又要妥善解决有关资金筹措、权属调整等重大问题需要强有力的法治保障。”对此国土资源部土地整治中心副主任郧文聚建议近些年来土地整治的综合成效日益显现但法治建设的短板也不断凸显法治建设滞后于实践发展的需要。要尽早出台土地整治法或土地整治条例及其配套法规依法规划依法实施土地整治探索依法解决纠纷冲突依法规范各类土地整治活动。