国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》是稳步推动农村土地制度改革的又一里程碑。在3000多字的文件中，出现最多的字眼就是法律与风险，这决定了试点必须实事求是，讲究条件，不可一哄而上。

　　依宪依法 不允许权力自授

　　《意见》明确，试点工作基本原则的第一条就是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规。涉及突破相关法律条款的，应提请全国人大常委会授权。这意味着相关试点必须依法行政，不允许任何地方把权力自授行为当“改革”。

　　农村土地问题涉及法律条文繁多。如《意见》提出，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。这就要考虑到农村宅基地使用权原则上只能本村流转的法规。在承包地方面，涉及耕地红线、农地用途管制等重大问题，“逆城市化”“下乡买地”仍然此路不通。

　　《意见》强调，试点涉及突破物权法、担保法相关条款的，要由国务院按程序提请全国人大常委会，授权试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。应予强调的是，农村土地制度关系到基本经济制度，依法改革根本是依宪改革。《意见》强调的坚守土地公有制性质不改变，而土地公有制是宪法原则，只能旗帜鲜明地坚守，不存在授权突破问题。

　　“两权”抵押贷款试点，城乡社会都关注，各地改革愿望高。但农村土地制度改革复杂的法律问题和潜在风险压力，决定了试点选择的严格条件。“没有条件也要创造条件”是行不通的。

　　按《意见》，试点地区至少应满足三方面条件：农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件;农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益;农村信用环境较好，配套政策较为健全。

　　具备这三项基本条件的地区，很多工作可以水到渠成。农村承包地流转率高，农民生活和社会保障对承包地依赖较轻;农村宅基地空置、闲置率也较高，很多农村居民较好参与了城镇化，万一发生违约，金融机构处置抵押物，不易引发社会风险。这些地区农村信用环境较好，人们的信用水平，对防范金融风险至关重要。

　　根据《意见》，“两权”抵押贷款试点以县市区行政区域为单位，尽可能在农村改革试验区、现代农业示范区、宅基地制度改革试点地区开展。这样区域不过大，不会遍地开花，更有利于封闭运行、防控风险。