编者按：建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，标志着实施半个多世纪的城乡二元户籍制度改革进入全面攻坚阶段。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，注定要载入国家史册。《意见》起草组成员、中央农村工作领导小组办公室赵阳日前就有关问题接受了本报记者的独家采访。

　　城镇化的持续推进，将为数亿农民工在城市创造更高水平新生活

　　推进户籍制度改革是解决“三农”问题的重大举措。目前我国农业劳动力人均耕作土地面积不到10亩，人多地少的基本国情将长期存在，农业普遍存在着规模小、效率低等问题。从根本上解决“三农”问题就必须减少农民，优化农业资源配置，提高农业生产率。

　　农民工不能在城市安居乐业，长期奔波于城乡之间，他们把人生的黄金时间都用在了城里，人口红利留在了发达地区和城镇。从长远看，这会进一步导致城乡、区域差距的扩大。推进户籍制度改革，可以从根本上改善城乡资源配置，扩大农业经营规模和提高农业效率，为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，可以缩小城乡差距，最终达到富裕农民、繁荣农村的目的。

　　推进户籍制度改革是促进新型城镇化健康发展的关键环节。在城乡分割二元体制下，农民工仍然被视为城镇的“过客”，不能享受与城市居民同等的待遇，没有真正获得市民身份。城镇化的目标就是要使农民变市民，改变工业化、城镇化进程与农民工市民化进程脱节的局面。目前，我国城镇化率已达到53.73%，在7.3亿城镇人口中有2.69亿是农民工。解决“三农”问题，需要从根本上解决城乡二元结构，推进包括户籍制度在内的一系列重大制度改革，健全城乡一体化体制机制。随着我国城镇化进程的持续推进，农村劳动力还将继续流向城镇。推进农民工市民化，必须改变将进城农民工拒于城镇社会之外的制度环境，走一条以人为核心的新型城镇化道路，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

　　推进户籍制度改革是促进社会和谐发展的有力保证。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制度，农民工长期处在城镇的边缘，被当作廉价劳动力。在城镇农民工的合法权益得不到应有的尊重和保护，使得农民工对城镇社会普遍怀有疏离感。另一方面，由于长期远离农业生产和农村生活，进城务工农民特别是新生代农民工对农村的认同感和归属感也会逐渐淡化。通过户籍制度改革，将实现对农民工由排斥到容纳，由管理为主向服务为主的转型，让广大农民平等参与现代化进程，实现农民工真正意义上的“进城”，共同分享现代化成果。

　　城乡户口界限取消，不意味着农民消失，农民将来更多是职业称谓

　　新中国成立至今，我国户籍制度经历了一个发展的过程，大致可以分为三个时间节点。第一个时点是1958年，从人民公社时期开始。1958年全国人大通过户口登记条例，以条文形式限制农民进入城镇，从镇到城市也有限制，标志着城乡分割制度的建立。这主要是满足当时优先发展重工业的工业化战略和人民公社的农业管理体制的需要，要建立与之相配套的人口管理制度。第二个时点是1984年。当年的中央一号文件明确了关于允许务工经商的农民自理口粮到集镇落户的政策。这是改革开放后我国城乡户籍制度首次发生重要变化，制度变迁主要是由于乡镇企业的发展需要农村劳动力，是经济社会发展的必然要求。第三个时点是2014年。国务院关于户籍制度改革《意见》颁布，标志着建立城乡统一户籍管理制度迈出实质性步伐。新型户籍制度的建立，将为农民落户城镇提供更加公平的制度环境。

　　目前，多数大城市和特大城市，在户籍管理上对落户设定了一定的条件是必要的。进入城市的人口增加，意味着城市公共资源的投入增加，这有一个城市承载能力的问题，为此，《意见》对转移进城农民落户城镇提出了分类指导、分步实施的总体部署。农民在城镇落户定居，是一个渐进和逐步完善的过程，需要因地制宜地加以引导。

　　一定意义上讲，“农民”更多是个职业身份，应该是指经营农地和从事农业的人。未来的户籍登记没有了农业户口与非农业户口之分，但并不是没有农民与非农民之分。城乡农业户口和非农业户口的界限取消了，并不意味着农民消失了，农民的职业始终有其历史和现实含义。无论到什么时候，我国都还有相当数量的农民，即使我国城镇化率2030年达到66%左右，还有近5亿人口居住在农村。

　　推进户籍制度改革，促进新型城镇化发展，不是 “消灭”农民，更不是遗忘农民。公共服务的阳光要照到留在农村的农民群体，农村教育文化及社会保障都要继续加强完善。在城镇化发展的过程中，要充分考虑大中小城市和小城镇之间及东、中、西部地区的不同实际，结合人口规模、综合承载能力等不同情况，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大就业、教育、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

　　要关注户口本上的身份转换，更应关注户口本背后的真实，切实保障农民“三权”

　　土地承包经营权和宅基地使用权是《物权法》等多部法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利，必须依法保障好、维护好农民的“三权”。

　　现阶段不得以农民退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。当前，进城农民落户的实际行动滞后于农民意愿，重要原因是担心“三权”得不到充分保护，他们中的大多数不愿意放弃“三权”来换取城镇户口。据调查，80%以上愿意进城定居的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留在农村的宅基地和房产。所以，深化户籍制度改革，要在法律和制度保障农民权益的基础上，充分尊重进城农民的自主选择权。农民进城落户后，由农民自己来决定是否有偿退出“三权”。要在尊重农民意愿前提下开展这项改革的试点工作，就是要让农民进退有路、选择自由。

　　新型城镇化决不是一纸户口的事，从政策着力点看，首要任务是围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平。农民进城落户不是一个简单的户籍问题，农民进城不应仅仅关注他们身份的转变，更重要的是关注他们进城落户后，是否能够享有平等的公共服务。在这个进程中，农民自身需要一个逐步适应的过程，城市政府应履行向农业转移人口提供与当地城镇居民均等的基本公共服务的职责。

　　加快推进农民工的市民化，是一个复杂的历史过程。随着我国经济社会发展水平的提高和公共服务进一步均等化，有关进城农民“三权”的制度安排和相关法律也需要进一步研究完善。农民愿不愿进城，关键在于是否让进城落户的农民享有和当地居民同等权利。

　　“户改”功夫在“户改”之外，这个功夫下好了，农业转移人口就愿意落户，“户改”这件好事才能真正办好办实。所以，不应该只关注每年转了多少户口，更应该关注农民工进城后，合法的财产如何保障，与切身利益相关的公共服务如何完善。让进城的农民真正感受到城里月亮和家乡的一样圆。本报记者 高云才

（责任编辑：刘朋）