提要：今年1- 6月，上海累计发放公积金个贷333.8亿元，同比增长115%，其中5月份单月放款72亿元，创造了公积金个贷业务开办以来的月度放款最高纪录。有专家认为，现在有公积金“沉睡”与贷款难并存的现象，归根结底在于难以全国统筹使用，创新公积金投融资功能才能更好地发挥资金效益。

今年1- 6月，上海累计发放公积金个贷333.8亿元，同比增长115%，其中5月份单月放款72亿元，创造了公积金个贷业务开办以来的月度放款最高纪录。有专家认为，现在有公积金“沉睡”与贷款难并存的现象，归根结底在于难以全国统筹使用，创新公积金投融资功能才能更好地发挥资金效益。

简单地说住房公积金归职工所有，并不能真正反映住房公积金的性质。公积金管理中心管理的资产是一个特定目的的基金，缴纳公积金的职工作为基金的会员并不直接对基金资产享有所有权。

无论是从我国住房公积金制度设立的初衷，还是从国际经验看，住房公积金贷款支持保障性住房建设是公积金制度的应有之义。

但是，我国住房公积金管理中心既不是有财政支持的政府机构，又不是有自有资产的金融机构，根本没有承担责任的能力。一旦贷款不能收回，所有的风险都是缴纳公积金的职工承担的。

我国应学习新加坡和德国的模式，对公积金管理体制进行改革和完善。

住房公积金是我国城镇住房制度改革的产物，1991年上海市借鉴新加坡的中央公积金制度，在全国率先试行，并很快在全国推广。1999年4月国务院颁布了《住房公积金管理条例》，2002年3月国务院对该条例进行了修改。

近年来围绕住房公积金贷款支持保障性住房建设的争议和讨论，引发了人们对住房公积金制度的思考。我们应从公积金的法律性质入手，讨论公积金贷款支持保障性住房建设的问题，讨论公积金使用时应该遵循的原则，并对住房公积金管理体制的进一步改革进行思考。

职工个人并不直接对基金资产享有所有权

依据2002年修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金归职工个人所有。事实上，许多反对住房公积金贷款支持保障性住房建设的观点，主要理由就是这一项。

但是，简单地说住房公积金归职工所有，并不能真正反映住房公积金的性质。从现行的《住房公积金管理条例》看，公积金属于职工个人所有是从储金的角度定义的。该条例第3条规定，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。

具体的规定是：

(1)住房公积金管理中心在受委托银行设立住房公积金专户;职工所在单位到住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，经住房公积金管理中心审核后，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户设立手续，每个职工设立一个住房公积金账户;住房公积金管理中心建立职工住房公积金明细账，记载职工个人住房公积金的缴存、提取等情况(条例第13条)。

(2)职工所在单位按月从职工工资中代扣职工住房公积金的月缴存额，加上单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额，汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户(条例第19条)。

(3)住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利率计息(第21条)。

(4)职工为购买、建造、翻建、大修自住住房，偿还购房贷款本息，支付超出家庭工资收入的规定比例的房租时，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额;职工离休、退休的，完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的，或出境定居的，可以注销职工住房公积金账户，并提取职工住房公积金;职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额(条例第24条)。

可见，所谓公积金归职工个人所有，准确地说，应该是指职工个人公积金账户中的存储余额归职工个人所有。从公积金管理中心的角度分析，职工个人公积金账户中的存储余额之和只是公积金管理中心的负债，各地公积金管理中心管理的资产包括公积金中心在住房公积金运作过程中形成的委托存款、委托贷款和国家债券，只要公积金管理中心的业务收入(委托存款利息收入、委托贷款利息收入、国家债券利息收入和其他收入)大于业务支出(住房公积金利息支出和手续费支出)，公积金管理中心就会有增值收益。

从实践中看，大多公积金管理中心都积累了相当数额的增值收益。例如，根据东莞市住房公积金管理中心发布的“2012年度东莞市住房公积金缴存使用情况公报”，2012年度，东莞全市住房公积金业务收入，扣除支付缴存职工利息及银行归集、贷款手续费后实现增值收益2 .2831亿元，比上年增加202%。此外，公报也公示了2003年至2012年总共10年的累计实现增值收益，为7.6053亿元。这些增值收益从法律上说不直接属于职工个人所有。

从理论上说，公积金管理中心管理的资产，是一个特定目的的基金，缴纳公积金的职工作为基金的会员，并不直接对基金资产享有所有权。1994年颁布的《建立住房公积金制度的暂行规定》就对职工对其公积金账户内的存储余额的权利和公积金管理中心管理的资产做了一个区分，暂行规定第2条将住房公积金定性为一种归职工个人所有长期性住房储金，但同一条又强调住房公积金作为职工个人住房基金，应当专户储存、统一管理、专项使用。

公积金贷款支持保障房符合政策和法律的要求

“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”是我国住房公积金制度的主要目标。事实上，贷款支持保障性住房建设就一直是公积金的法定用途之一。1994年的《建立住房公积金制度的暂行规定》第14条就已经把“城市经济适用住房建设贷款”规定在公积金的使用范围里，其后的1996年《住房制度改革领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》“三”，1999年《住房公积金管理条例》和2002年修改后的条例的第29条都明确规定公积金增值收益可以用于建立“建设城市廉租住房的补充资金”。

从这一意义上说，2009年的《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》(建金〔2009〕160号)允许试点城市“利用住房公积金发放的保障性住房建设贷款，定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、政府投资的公共租赁住房建设”，至少不违反住房公积金制度的初衷。

事实上，公积金等形式的政策性住宅金融支持保障性住房开发建设是国际上的普遍作法。

例如，新加坡能够有效地实施政府组屋计划解决大部分家庭的住房问题，就与其中央公积金制度密不可分。新加坡的中央公积金管理局通过大量购买政府建设债券，为政府大规模集中建设组屋提供了稳定和低成本的资金来源，充分发挥了建设资金规模化与集中化优势。韩国政府通过发行债券筹集的国民住宅基金早期也主要用于支援公共住房建设。在巴西，1966年的社会保障计划要求雇主按雇员工资的8%将个人福利基金定期存入保障就业基金会的雇员个人账户，巴西政府再将这笔基金全部转交给巴西国家住房建设银行保管和经营;该基金已经成为巴西国家住房银行的主要资金来源和实施住房发展计划的基金。

住房公积金贷款支持保障性住房建设正是公积金制度的应有之义。当然，为了使之有法可依，国务院应该适时修改《住房公积金管理条例》，把“保障性住房开发建设贷款”列入公积金的适用范围。

支持保障房建设的前提：保证公积金提取和贷款安全

但是，公积金贷款支持保障房建设至少应该满足两个前提条件：

第一，住房公积金必须在保证住房公积金提取和公积金住房贷款的前提下，才能贷款支持保障房建设。

目前出现的因公积金贷款支持保障房建设，造成某些地区公积金不能满足职工住房贷款需要的问题，必须得到抑制。事实上，这也正是2009年试点实施意见的要求。根据实施意见，试点城市在优先保证缴存职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，才能将50%以内的住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设贷款;而且还要适度控制用于政府投资的公共租赁住房建设贷款规模。

第二，必须保证贷款的安全性。

试点实施意见的许多规定，包括要求借款人必须以在建项目、房产或土地使用权足额抵押，不得重复抵押的规定，应该能从某种程度上保证资金的安全性。更重要的是，根据试点实施意见“二(十六)”规定，地方政府实际上对贷款本息的偿还承担了保证责任。

管理机构没有承担责任的能力公积金管理体制亟待改革

实际上，围绕住房公积金贷款支持保障性住房建设的各种争议凸显了我国住房公积金管理体制的固有矛盾。

我国住房公积金在管理上实行“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则”(条例第4条)。住房公积金管理中心与受委托银行签订委托合同，委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续(条例第12条)。但是，住房公积金贷款的风险，包括支持保障性住房建设贷款的风险，由住房公积金管理中心承担(条例第26条，2009年的试点实施意见“二(十五)”)。

这种体制，既不同于新加坡的中央公积金管理体制，也不同于德国的合同储蓄制度。

新加坡的中央公积金管理局和我国的公积金管理中心一样，负责公积金的归集、结算、使用和储蓄等，但归集的公积金除用于备付外，其结余款项的大部分不由中央公积金管理局直接投资，而是通过购买政府债券的方式交由新加坡政府投资管理公司投资，收取固定的本息，不承担政府投资局投资的风险。事实上，根据新加坡的法律，在政府公积金管理局发生亏损时，允许政府动用国家储备金弥补亏损，公民个人不承担由此带来的任何损失。

德国的住房储蓄银行则完全不同于我国的公积金管理中心，而采取公司制的经营管理体制。住房储蓄银行具有以股东出资形成的公司法人的财产，具有一套完善的法人治理结构，并遵循规范的公司会计和审计制度。

相比于新加坡和德国，我国住房公积金管理中心作为当地人民政府设立的事业单位，既不是有财政支持的政府机构，又不是有自有资产的金融机构，根本没有承担责任的能力，一旦贷款不能收回，所有的风险都是缴纳公积金的职工承担的。难怪人们会担心住房公积金贷款支持保障性住房建设导致缴纳住房公积金的职工血本无归。

为了打消人们的这种顾虑，建议我们学习德国的作法，把公积金管理中心改造成有自有资本、能承担责任的公司制的金融机构;或者完全让公积金管理中心与发放贷款脱钩，通过购买政府或金融机构为保障房开发建设发行的债券支援保障房建设。

我们可以以此为契机，对我国的住房公积金制度做一个全面的反思，并进行必要的改革，最终完善我国的住房公积金制度。

(作者为北京大学法学院房地产研究中心主任)