提要：统筹城乡一体化，实现产业集群发展，已成为许多城市发展规划的重心。布局在中心城市周边的乡村，利用土地资源启动城镇化建设成为最为现实的选择。然而，在保护耕地的硬性政策下，如何盘活有限的农村土地资源，提高城镇化质量，成为摆在地方建设者面前的头号难题。

统筹城乡一体化，实现产业集群发展，已成为许多城市发展规划的重心。布局在中心城市周边的乡村，利用土地资源启动城镇化建设成为最为现实的选择。然而，在保护耕地的硬性政策下，如何盘活有限的农村土地资源，提高城镇化质量，成为摆在地方建设者面前的头号难题。

就嘉兴南湖区而言，作为打造城乡一体化的改革试点区域，尽管提出了“两分两换”的土地置换流转新机制，但整体而言仍然遭遇建设用地匮乏的瓶颈。资料显示，2012年度南湖区新增建设用地空间受规划指标的限制，用地空间已非常有限，新丰、余新、凤桥、大桥等四镇2012-2020年新增建设用地空间只有700亩左右。同时，年度用地指标下达数量越来越少，加上平原地带没有可改造的山丘缓坡和江海滩涂，土地后备资源缺乏，土地制约与项目建设之间的矛盾日益尖锐。

嘉兴市南湖区农业经济局副局长朱玉明告诉中国证券报记者，通过宅基地置换后的土地由于严厉的土地政策制度仍复垦为基本农田，无法直接置换成建设用地，一定程度上减缓了农民向新市镇集聚的进程。另一方面，一些承包土地流转之后，也因为缺乏指标而使流转出的土地利用率难以提高。“正常的农业用地没办法放开，一些农具放置、仓库的辅助农业用地空间也存在很大缺口，还有些农业机械就停在路边，好多问题都制约在土地上。”

朱玉明建议，在现实条件制约下，需要挖掘地方土地的空间资源，推进实施新市镇有机更新，比如在一些养殖业为主的乡镇地区发展“特色村落”，完善新市镇公共服务设施、基础设施、城乡一体新社区、生态保护、历史文化遗存等专项规划，将新市镇有机更新项目、“两新”工程建设项目和“美丽乡村”建设项目纳入同一区域，使土地、资金等要素有效集聚起来。

中国证券报记者在调研中发现，嘉兴农村改革的实践为城镇化发展提供了许多经验。比如在城镇化进程中，乡镇政府的开发建设要注重项目带动、小城市建设、中心镇中心村建设、农村土地整治的有机结合等。

实际上，针对土地资源空间利用的难题，各地积极探索对未开发用地的建设以增加土地供应。比如浙江丽水从2002年开始尝试利用低丘缓坡的南城进行开发建设，建成占地10平方公里的水阁工业区，这种低丘缓坡用地开发模式同样在多个省市开展试点。

另一方面，新型城镇化进程中，摆脱以卖地、炒房为特点的传统资金平衡模式并非易事，拓展融资渠道，盘清城镇化的资金账考验的仍是地方政府的能力。

不过，财政支出补贴、村镇政府自身投入、银行信贷仍然是不少融资平台的主要资金渠道，资金运作与平衡的难度不断加大。据一位曾到嘉兴调研的学者分析，房地产调控收紧、土地价格难以大幅上涨、资金使用成本上升，单纯依靠土地出让来盘活农村土地资源的模式具有很大的难度和不确定性。

此外，农民生活观念难以同步“市民化”，也成为新型城镇化建设中愈加突出的问题。在嘉兴饲养生猪的农户李建民表示，尽管这两年政府整治农村，让全家住进了新式公寓，但自己失去习惯的养殖生活，并不知道接下来能做什么。在调研中不难发现，不少农村人的生活习惯难以改变，新城市人的生活理念也无法被迅速接受。