提要：党的“十八大”明确要求“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，可以说已正式将我国住房供应体系确立为“市场轨”与“保障轨”并存而需合理统筹的“双轨制”。

党的“十八大”明确要求“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，可以说已正式将我国住房供应体系确立为“市场轨”与“保障轨”并存而需合理统筹的“双轨制”。

我国住房供应体系的演变

1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，废除住房实物分配制度，启动住房分配货币化和房地产市场化改革。其后商品房市场快速发展并促使建筑业和房地产业强劲成长为国民经济支柱产业之一。

2007年后，国务院明确将保障性住房纳入政府公共服务的职责范围，要求各级政府把保障性住房建设作为工作的重中之重，保障性住房建设进入快速发展时期。

目前，我国已经形成了包括廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房、各类棚户区改造以及农村危房改造和游牧民定居工程在内的七大类、十一个品种的保障性住房体系。我国住房供应体系建设的思路，已从单一由政府承担的“保障轨”，发展到依赖市场机制的“市场轨”，又进一步发展为“市场轨”与“保障轨”并存和统筹的“双轨制”。“双轨统筹”住房供应体系既借鉴了发达国家成功经验，又与我国实际国情和当前经济社会发展阶段性特征相适应，并有待进一步健全。

“双轨制”中的政府职责

“顶层规划”之下，住房的“市场轨”由市场主导，政府的职责重点在于做好基于公平竞争规则的调控和监管。而优化房地产调控，追求房地产市场持续健康稳定发展，理应以经济手段为主，其中包括税收的手段，从土地开发到商品房的交易和保有各环节上的税费应系统地合理化。调控中原则上宜区别住房的居住需求、投资性需求和投机性需求，采取差异化政策区别对待。

“保障轨”由政府主导，政府的职责重点在于组织资源、制定规则和实施对入住者的“进与退”的管理。建设上应发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，带动地方政府、金融机构、相关企业等多方参与，组织资金、土地、建设主体、社会组织等资源进入保障房运营。同时，应明确保障对象和保障标准，设置合理的准入退出标准，制定科学有效的工作机制，加强监督管理，努力确保公平。

“双轨制”的要义在于明确政府与市场的作用边界，统筹协调“市场轨”和“保障轨”的良性运转。同时，两者又始终应统一协调在住房供应体系的顶层设计之下。政府组织专家加强研究做好规划，使住房供应体系建设在整体国土开发中和新型城镇化发展道路相一致，与居民收入水平和社会和谐的需求相吻合。

“双轨统筹”是统筹于政府牵头的顶层规划，政府在“保障轨”上主要管托底、管进退；在“市场轨”上主要管规则、管收税。

“保障轨”建设的政策要领

下一步，“保障轨”在政策设计上，应注意把握如下要领。

一是明确将公租房作为保障性住房的主要形态，以棚户区改造为托底的下沿，大力发展公租房。廉租房概念可向公租房合并(因为实际生活中民众普遍不能接受有的学者从纯经济考虑提出的“只有公共厕所”的廉租房设计原则，廉租、公租在各地大都已无实质性区别)，并压缩经济适用房(只允许在“有限产权”概念下运营，以封杀其套利空间)，并取消“限价商品房”。

当前七大类十一个品种的保障房形态，既不利于合理划分保障层次，影响政策的有效实施，又增加了设租、寻租机会和管理操作成本。带有完全产权性质的经济适用房和限价商品房在实际运行中暴露出来的问题层出不穷，导致有限的住房保障资源误配置，并削弱了政府住房保障工作的公平性与公信力。以大力发展公租房为保障房供给的主要形式，有利于清晰界定并广泛覆盖城镇低收入家庭、收入“夹心层”和进城务工的农业转移人口。在不少有条件的地区可以较方便地探索公租房转为产权房、租售并举的新机制，既满足原住房保障家庭在条件改善后“居者有其屋”的产权渴求，又减轻了政府财政支出压力。

二是持续创新体制机制，推进保障房建设、融资、运营及管理等方面的多元化。在坚持政府牵头主导建设保障房的同时，加大房地产开发项目配建保障房的力度，注重优化配套基础设施建设，防止“居住隔离”。创新财政资金支持保障房建设的形式和方式，通过注入资本金、投资补助、贷款贴息、鼓励企业发行债券、推行“PPP”模式下的多种具体运作形式等措施，引导社会资金进入“保障轨”建设，多渠道筹措建设资金和改进管理提升综合绩效。应加强保障性住房申请、公示、分配等运营管理环节的透明度，并实行动态调整与持续跟踪，做到过程全公开。同时，加强全方位监督，逐步形成政府监督与社会监督、公众监督互补、互动的良好局面。

三是在时机成熟时，在住房供应相对充足(包括空置房潜力可调动)的地区，改变实物保障方式为租金补贴方式，即从“补砖头”转为“补人头”，发展“市场建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的“保障轨”模式。具体的补贴方式可以按“国库集中支付”路径，比照政府采购直接付给房东。

考察发达国家“保障轨”建设道路可以发现，在政府主导、承担保障责任的前提下，大多经历了由“补砖头”到“补人头”的转变。我国广大二三线城市和县级城市，住房供应往往已较为充足，并有一定规模的房屋空置，住房保障工作要解决的主要问题是如何将空置房屋盘活进入租房市场。在这些地区，政府不宜大规模新建保障房“补砖头”，而应该采用租金补贴方式“补人头”，因地制宜地实现“住有所居”目标。在一线城市和部分大中城市，聚集效应还会使人口大量涌入，短时期内住房供应短缺现象明显，当前“补砖头”为主的保障房供给方式是合适的。但是，在经过一段时间的大规模保障房建设并投入使用后，政府有关部门要及时对当地住房短缺情况和保障人群情况进行评估测算，适时转变住房保障方式。财政部财政科学研究所 贾康 张晓云