提要：构建公共住房体系，大部分资金要靠公共财政提供，所以如何提高资金效率实现有限财力与最大支持相对应，是加速推进公共住房体系构建需要深入思考的问题。

住房问题是城市化进程加速发展阶段出现的新问题。城市化推动各类资源迅速向城市集中，房价随之上涨，其涨幅之大、涨速之快，令中低收入家庭望着收入与房价之间逐渐拉大的“鸿沟”兴叹，其中部分家庭的基本居住需求长期得不到满足。一般来说，在市场“无形之手”调节出现“失灵”的前提下，政府要通过一系列制度、政策安排等“有形之手”来纠正，以满足社会公共需要。对于住房市场失灵，政府的“有形之手”指向何方将最有效率？答案是从公共管理和公共福利的角度出发，在保障性安居工程的基础上，加速构建公共住房体系，全面、有效地保障中低收入者的基本居住需求。

何为公共住房体系

从规范的角度，要求公共住房体系应与商品房相区别，其核心要素是：以政府为主导，满足居民的基本居住需求。可将其定义为：主要由政府出资开发、收购并管理运营，辅以减税、补贴等手段鼓励个人、企业或非盈利机构参与提供房源，出租或出售给中低收入家庭，分别满足“住有所居”和“居有所屋”两类基本居住需求。

公共住房体系应强调层次性，为住房困难程度不同的家庭实行不同的住房保障。这就要求综合考虑家庭支付能力、人口、居住条件等相关要素，划分基本居住需求的层次，以此为依据构建多层次的公共住房体系。还需看到，由于各地区经济社会发展水平、城镇化进程、住房市场状况差异较大，基本居住需求层次的划分标准、公共住房体系分配方式的确定应因地制宜，不能“一刀切”。

从我国具体情况来看，2008年开始的保障性安居工程建设，为公共住房体系搭建起基本框架，可以概括为三类、五个层次：第一类是租赁性保障房，包括廉租房和公租房两个层次；第二类是购置型保障房，包括经济适用住房和限价房两个层次；第三类是改善性保障房，主要是棚户区改造住房。这为满足全民基本居住需求打下了基础。

如何解决公共住房体系的房源供给

在搭建起公共住房体系的基本框架之后，如何提供充足的房源来满足庞大的需求，是一个突出难题。通盘考虑之后发现，只能从增量和存量两个方面来做文章。

增量方面，主要靠政府出资建设和收购房源解决，在财力紧张的前提下，还有必要通过税收减免、行政事业性收费优惠、土地出让金减免等方式鼓励企业、个人、非盈利机构提供房源，或者要求在商品住房建设中配建保障性住房。对于那些由社会提供、纳入公共住房体系的住房，需给予相应的财政支持，包括在建造、维护和运作环节进行补贴、对租金收入提供税收优惠、对租金损失给予补贴等等，从而降低供给成本，增加供给数量。

存量方面，主要是想方设法让现有房源能够顺畅地循环流动起来，这就要求科学设计公共住房体系的分配原则并严格遵守。在分配原则设计方面，应将目标定位在仅满足“住有所居”的最低需求和“居有所屋”的中低需求。基于这一目标定位，要求公共住房的标准与商品房拉开显著差距，并且规定享受公共住房保障期间不能购买商品房，经济适用房和限价房不允许在市场上交易，只能申请政府回购。在严格遵守这一原则的基础上，还要制定不同层次公共住房的申请资格并负责甄别，制定有效的退出机制并负责动态监控和执行。这样，公共住房体系既能够对覆盖所有人群，又能够重点保障低收入者，让高收入者不愿挤入公共住房体系，自动放弃“搭便车”行为而选择商品房，还能够让那些支付能力和住房条件发生改变的家庭无障碍地进入相对应的住房保障层次。

需要注意的是，虽然解决房源供给问题应首选较为“省钱”的存量房源，不应过于追求新建和收购，但是在公共住房体系建立初期，各类房源供不应求，政府理应加大资本性投入，当供求接近平衡时，则要适时缩减资本性支出增加经常性支出，重点保障公共住房体系的循环运行。