提要：中国金融四十人论坛网站日前发布的由国家发改委发展规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》(以下简称《报告》)称，应大幅扩大城镇建设用地规划，允许地方政府发行市政债，改革建设用地供地方式，地方政府卖地收入归中央。

中国金融四十人论坛网站日前发布的由国家发改委发展规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》(以下简称《报告》)称，应大幅扩大城镇建设用地规划，允许地方政府发行市政债，改革建设用地供地方式，地方政府卖地收入归中央。这份《报告》是中国金融四十人论坛内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题，对土地制度改革与新型城镇化提出八条建议。课题组成员包括国家发改委、中国人民银行等重要决策部门的官员和国内知名经济学家。

报告认为，在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。

这份报告的执笔人之一是国家发改委发展规划司司长徐林，他参与了目前还在制定中的城镇化发展规划，但报告也强调“文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。”

焦点一　三“药方”改革土地供应方式

对于今后土地供应方式，报告提出了三个改革方案。

方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。报告指出，零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。报告根据2008年全国35个大中城市房地产开发成本的测算，假设住宅用地成本(包括征地成本)占土地价格75%，成本地价降低土地价格25%，可降低房价7.5%-12.5%。

方案二是地方政府的卖地收入归中央。在具体操作上可采取逐步过渡的方式，初期按一定比例上缴，分成比例也可以考虑城市类型差别。用中央分成的土地出让金建立城市土地平衡基金，基金用于鼓励城市发展保障房以及多层次房屋市场。这个方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本，地方政府事权和财权不匹配的问题会加剧。

方案三是政府退出征地，实现建设用地供给市场化。

焦点二　大幅扩大城镇建设用地

根据这项研究测算，2020年，城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10 .65万平方公里的控制目标。未来城镇化道路必须寻找土地制度改革的新思路。

报告为新型城镇化提出的第一条土地制度改革建议就是大幅扩大城镇建设用地规划。

“首先需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用，但严控土地供给的管理方式造成土地资源的价格扭曲，而且还导致城镇建设用地供给紧张。”报告认为，不能只用耕地面积来衡量，还要看耕地的质量和污染情况，以及在污染土地上生长出来的粮食质量。

据介绍，美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%，而我国仅为0 .33%，其中居住面积占比仅为0 .11%。报告认为，我国城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加，可降低地价。

焦点三　提高容积率尊重人口流动规律

城镇化本来应该是土地使用更集约的过程，但中国过去几十年的城镇化却出现土地使用粗放程度不断恶化的现象。报告披露的数据显示，从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。而农村闲置用地并没有因为农民进城而减少，报告估计目前农村闲置用地规模达到185万—285万公顷，相当于现有城镇用地的1/4到1/3。

报告呼吁改变城市规划理念，提高目前城市的土地容积率。据介绍，我国一线城市容积率估计为1.76，相比其他发达城市的容积率偏低，城市承载能力有限。报告建议，政府要尊重人口向大城市集中的自然规律，通过改革户籍制度、完善社保等方式放松对人口流动的管理。