提要：日前，备受瞩目的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式落地，此次规划始终以人的城镇化为核心，对城镇空间载体的界定和城市发展方式的转变，以及城镇化体制机制的全面改革，做出了系统的安排和部署，为我国城镇化中长期发展做出规划。

日前，备受瞩目的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式落地，此次规划始终以人的城镇化为核心，对城镇空间载体的界定和城市发展方式的转变，以及城镇化体制机制的全面改革，做出了系统的安排和部署，为我国城镇化中长期发展做出规划。对此，在“中国发展高层论坛”上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民、国家发展改革委副主任徐宪平、国土资源部副部长胡存智等多位业内人士对未来城镇化所面临的困境与挑战，城镇化的重点工作进行解析。

杨伟民：推进城镇化不是单纯提高城镇化速度

杨伟民表示，地方在十八大以后各方面对推进城镇化的热情特别高涨，但由于认识不一致、做法很不相同，存在着一哄而上的倾向，所以亟待中央来纠偏。否则，看起来可能轰轰烈烈一时提高眼前的增长速度，但是负面的效果却很大，中长期会带来很多的危害。

“与此同时，在宏观经济换挡之际，生产能力出现过剩，劳动年龄人口减少，资源承载能力减弱，农民工诉求转变的背景下，这样如果城镇化方向对头、目标正确、引导的好，城镇化会成为我们经济发展持续的动力。但是如果引导不好仍然走过去的粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的城镇化道路，存在的问题不仅得不到及时的解决和化解，则有可能陷入中等收入的陷阱，影响我们现代化的进程。”杨伟民说。

因此，杨伟民表示，推进城镇化要因势利导，使城镇化成为一个水到渠成的过程，不要把统计城镇化率作为硬任务，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大跃进、大干快上、一哄而起，盲目建设新城。

“推进城镇化的目标是提高城镇化的质量，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题，而不是单纯地提高城镇化的速度。”杨伟民说，中央城镇化工作会议提出的各项目标和任务都是围绕着提高城镇化的质量而确定的，比如说在人口方面强调要提高户籍人口城镇化率的水平，在土地方面要提高城镇土地利用效率和城镇建成区的人口密度等等。

此外，杨伟民提出，推进城镇化，最主要是要把握好两个分工，一个是市场和政府的分工，要坚持市场在资源配置中的决定性作用，发挥好政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。第二是要处理好中央和地方的关系，中央制定大政方针，确定体制框架，确定城镇化的总体战略布局，地方按照这样的大政方针来扩大工作。

徐宪平：今年各地要制定农业转移人口落户标准

关于户籍制度改革的问题，徐宪平表示，随着户籍制度改革还要不断深化，农民工市民化的进程也要有序逐步的推进。目前来看就是分两步走，一个是先落户1亿人，另外2亿人提供相应的基本公共服务。

具体而言，徐宪平说，新型城镇化规划提出，到2020年要努力解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户，这占到总需求的三分之一，而剩下的2亿人目前已经有了明确的制度和政策安排。他们将通过实行居住证制度，根据其居住的年限，在义务教育，基本医疗，基本养老，就业服务和保障性住房等5个方面提供相应的服务。

徐宪平表示，坚持走中国特色新型城镇化道路，重点是要实施五大任务。

一是有序推进农业转移人口市民化。目前我国城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属，农民工已经成为中国产业工人的主体，但他们未能享受城镇居民的待遇，城镇内部出现了新的二元结构矛盾，也导致农村留守儿童、妇女和老人的问题突出，给经济和社会发展造成一些风险隐患。要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先，带动增量的原则，以农业转移人口为重点兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务。

徐宪平表示，今年要求各类城镇要因地制宜的制定农业转移人口落户的具体标准，特大城市要实行居民制，并向社会公开、公布，引导农业转移人口和他们的预期。另一方面要通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务，覆盖城镇常住人口。

二是优化城镇化的布局和形态，从城市群布局看，我国东部京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但持续发展的压力在加大，而中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力尚有待挖掘，从城市规模结构来看，部分特大城市人口规模与资源环境综合能力的矛盾在加剧。但一些中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。

三是提高城市可持续发展。提高城市规划和建设管理水平，要增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，强化城市产业、就业支撑，完善基础设施和公共服务设施，有效预防和治理城市病。

四是推动城乡发展一体化。未来中国城镇化率即使达到70%左右，仍然将有4-5亿人口生活在农村，因此新型城镇化与新农村建设要相辅相成，与城乡发展一体化要统筹协调，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，要坚持工业反哺农业，城市支持农村的方针。

五是改革完善城镇化发展体制机制，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节。

胡存智：土地制度与城镇化存五大不适应

胡存智指出，土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。

他指出，从世界各国城镇化发展的普遍经验来看，以统筹土地利用活动协调人际关系目标的土地活动是促进城镇化发展的核心制度安排和重要保证。在我国随着工业化城镇化和农业现代化的发展，我国基本形成了以土地公有制为基础，以耕地保护和节约集约用地为目标，以土地用途管制、土地征收和有偿使用为核心的制度框架体系，其中以用途管制为核心的土地利用的管控制度，为统筹安排各业用地和维护粮食安全、生态安全提供了有利的保障。以土地征收作为主要方式的建设用地取得的制度，为工业化、城镇化的健康发展提供了有利的空间保障，以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，为工业化城镇化的健康发展注入了强大的动力，以优化结构提升效益为目标的土地综合整治，催生了一系列的制度改革的探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极的作用。

“现有的土地制度与当前阶段的有关城镇化的相关的适应性还显得不够。”胡存智说，城镇化建设与优质耕地分布在空间上高度重合。这种发展格局导致优质耕地的减少，我国的农业保障的基础受到影响，城镇化的可持续发展也就面临挑战。城镇化过程中土地粗放浪费的现象还比较严重，在利用上不集约，发展就不可持续。过度依赖新增建设用地的出让收入，过度依赖土地的抵押融资。这种方式，在土地利用上、在城市发展中也是不可持续的。第四，由于城镇的发展过程中开发强度过大，造成了环境资源承载力下降，不相匹配，造成环境的恶化和城市病的发生。第五，目前还存在着农村土地制度和城乡要素有序流动要求不相适应，城乡在用地上发展不协调、不统一的问题。

胡存智认为，未来土地制度的改革应该以问题为导向突出在重点领域。第一：完善土地用途管制的制度，要严守底线调整结构，管好土地、保护耕地，不仅在保护有效的生产空间，还要保护生态空间，要保护好各类各业的用地和生态文明建设的基础。第二，要集聚开发，集中进行开发，要用好土地、提高土地的制约节约利用的水平和能力，要深入土地有偿使用制度的改革，发挥市场经济的作用，发挥市场配置资源的作用，减少划拨用地，稳定土地土壤收益通过这个来扭转目前土地利用不集约、开发不集中、摊大饼式的发展趋势。第三，规范土地综合整治，通过土地综合整治，立足于优化结构，促进存量空间的释放，提高土地的效力提升土地资产的价值，逐步建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策选择以集约节约推动产业升级和城镇化转型发展。第四，要慎重稳妥地推进农村土地管理制度改革，按照守住底线、试点现行先行的原则稳步推进，在推进土地公有制维护农民权益的基础上有序探索。建立城乡统一建设用市场，有序市民化的制度，努力化解城镇中的人地矛盾和社会冲突，促进城镇社会的和谐稳定。