提要：在历经了两年多的起草和不断修改之后，被视作中国城镇化未来发展“总纲”的“城镇化中长期发展规划”（下称“规划”）终于初步定稿。按照国家发改委拟定的工作安排，“规划”正在征求意见过程中。

在历经了两年多的起草和不断修改之后，被视作中国城镇化未来发展“总纲”的“城镇化中长期发展规划”（下称“规划”）终于初步定稿。按照国家发改委拟定的工作安排，“规划”正在征求意见过程中。

由于城镇化涉及多方问题，所以“规划”几乎是中国改革开放以来，最多部委参与起草、制定的一份总纲性文件。在初步确定草稿并征求意见后，如果一切顺利，“规划”有望于2013年7月进入“会审”工作程序，届时，规划距离正式下发执行就已为时不远。

在初步拟定的“规划”草案中，将到规划期末中国的城镇化率定标至80%。围绕这一目标，“规划”还提出了有关土地、户籍、城市群等方面的实施路径。作为城镇化的基础资源，以土地制度匹配城镇化，带动其他关键领域的城镇化进度。而作为此规划编制工作的国土资源部也正在研究具体的城镇化土地配套政策。

“会审”渐进

“这个规划不是新事情，已经做了将近两年了。”5月7日下午，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者表示。他所言及的“规划”，即是“城镇化中长期发展规划”，这部规划将厘定到2020年前，中国城镇化的总纲和基本路线图。

参与“规划”起草编制共组的住房和城乡建设部内部人士亦向记者证实，“规划”的草稿已经完成。此后的主要工作是听取反馈意见，并对草案进行修改。

“规划”编制工作于2011年下半年启动，国家发改委是规划司规划编制工作的牵头部门。除国家发改委外，公安部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、环境保护部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部等十二个部门均参与其中。国家发改委规划司，负责规划编制、起草的具体协调和统筹工作。

记者了解到，截至2013年4月，“规划”的总体草案已经完成相关起草工作，并已下发至相关中央政府部门征求意见，与此同时，“规划”草案还在4月底前后下发给地方政府征求意见。截至本报记者发稿时止，已经有地方政府的意见、建议反馈至发改委规划司。

“现在草稿还有很多修改的空间和余地。”前述住建部官员表示。住建部在此项规划的编制过程中，主要负责城市建成区、城市规划方面的专题研究和编制工作。按照当前的工作安排，征求和听取意见的工作时间约在2~3个月左右。在此过程中，发改委将组织对反馈意见的评估，然后由各部委按照专题方式，进行修订。

记者了解到，按照相关工作规划，在初步完成征求意见过后，从2013年7月开始，参与工作的相关部委将根据意见反馈进行初步修改之后的规划草稿进行会审，在完成会审之后，以建议稿的方式分别提交中央政治局和国务院研究、审议。

土地带人

5月6日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，提出今年经济体制改革工作9项重点。会议公报对城镇化规划的编制工作提出要求，即“围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划”。

多位参与规划的人士向本报记者证实，新型城镇化道路实现“人的城镇化”的目标之下，土地的城镇化将成为实现这一目标的主要路径之一。目前，国土资源部正在就城镇化用地的有关政策进行调研，并进行专题研究。在此之前，部分地方政府也已经先期开始试验“一改带九改”的模式。

所谓“一改带九改”的方式，是指以土地制度改革和创新，带动户籍、社会保障等九方面的综合改革，最终实现“人的城镇化”这一目标。

记者了解到，嘉兴市2008年启动以增减挂钩为核心的“两分两换”（宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股换租换保障、以宅基地换钱换房换地方）试点，通过“一改”（土地使用制度改革）带“九改”（城乡就业、社会保障、户籍管理等），形成了城乡统筹发展的较好格局。

通过这项尝试，2009年的当地经济普查结果显示，嘉兴市农村劳动力从事一产的仅占17.2%，绝大部分实现了向二三产业的转移就业；农民人均纯收入中工资性收入占60.6%，家庭经营性收入占31.32%，两者之和达到91.92%；居住意愿多样化，愿意迁入城区、新市镇和新社区居住的比例为32:37:31。这一数据表明，人的城镇化在嘉兴得到了较好的实现。

此前，国家发改委规划司司长徐林在接受媒体采访时表示，考虑到未来中国农业必须走规模化经营提高劳动生产率的道路，不需要那么多的农业劳动力来从事农业生产，中国的城镇化率最终会稳定在70%~80%的水平，完成这一过程可能还需要20年以上的时间。

节约出地

在“以地带人”的思路下，国土资源部已经开始研究探索支持特大城市、大城市、中小城市、小城镇协调健康发展和促进产业转型升级的差别化用地政策。研究制定城市地上地下空间土地权利设定与确权登记办法。积极探索城镇建设用地整治新模式，促进城镇低效用地再开发。

国土资源部的内部调研结果显示，未来20年内，每年新增建设用地按800万～1000万亩安排，总计需要新增用地1.6亿～2.0亿亩，其中占用耕地按50%计，总计需要占用耕地0.8亿～1.0亿亩，与之前耕地保有调查评价的耕地后备资源相当。

参与调研的人士表示，由于我国长期土地粗放利用，但这也为用地挖潜储备了大量用地。目前建设用地总量超过4.7亿亩，其中城镇用地0.5亿亩，工矿用地0.5亿亩，人均城镇用地达133平方米，工业用地容积率一般只有0.3～0.6。若将人均城镇用地压缩到100平方米，工业用地容积率提高到0.6～1.2，可增加用地空间3000万亩。

与城镇用地相比，农村建设用地闲置浪费更加严重。全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，远超150平方米的国标上限，空闲住宅面积约占村庄用地总量的10%～15%。通过城乡建设用地增减挂钩，在不减少耕地、不增加建设用地的前提下，可腾出用地空间9000万亩。

此外，我国因生产建设活动及自然灾害损毁土地约1.12亿亩，待复垦土地面积约6635万亩。通过废弃地复垦和调整利用，至少可腾出用地空间3000万亩。“同时，中国山地、丘陵面积占了陆域国土面积的近七成，其中坡度在6～25度之间、适宜建设开发的土地潜力巨大。通过布局调整，在不占或很少占用耕地的情况下，可以为工业、城镇发展提供大量空间。”参与调研的人士表示。