提要：著名经济学家吴敬琏23日在中国发展高层论坛上说，以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题，“过去几十年来，在这一造城运动中的土地价差保守估计在30万亿元左右”。如此巨额土地价差，从何而来？

著名经济学家吴敬琏23日在中国发展高层论坛上说，以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题，“过去几十年来，在这一造城运动中的土地价差保守估计在30万亿元左右”。如此巨额土地价差，从何而来？

低价征地高价卖出“一本万利”

我国城镇化近年来快速推进，2011年的城镇化率已达到51.27%。“土地价差”，则是不少地方造城收获的“第一桶金”。以农业用地价格征收、以建设用地价格出让，一进一出差价悬殊，获利丰厚。

根据土地管理法，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费，“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

即 使是按照最高30倍的标准，以一亩农地每年产出2000元计，最高也不过6万元。而随着房地产市场的快速膨胀、房价与地价的互推互涨，被征用的农地转化为 建设用地后，其拍卖价格可达到每亩数十万元乃至数百万元。除去土地补偿、农民安置、土地整理等成本，不少土地出让可谓“一本万利”。

征用土地收益农民到手不到10%

相关调查显示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投资者和当地政府拿大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%。国务院发展研究中心研究员刘守英说：“现行征地制度，很大程度上将不少农民排斥在土地增值收益分配体系之外。”

另一方面，地方政府对“土地价差”的依赖性越来越高。以地价快速上涨的2010年为例。中国房地产数据研究院提供的数据显示，不少城市土地出让金收入创下新高。比如，大连当年的“卖地钱”达到1157.75亿元，相当于财政收入的231.2%！

除了直接卖地，地方政府还通过土地抵押贷款获取“造城款”，这方面的冲动也难以遏制。国家土地总督察办公室22日发布的《国家土地督察公告》显示，对全国 36个市(区)的土地抵押融资情况开展督察发现，943个项目涉及违规抵押贷款1039.22亿元，涉及土地面积29.63万亩。

未来让农民分享更多“土地价差”

悬殊的土地价差，催生了新的社会不公。在南方某城市，200多亩土地，村民拿到的补偿及奖励款等累计不过2400多万元；而经地方政府“预征”、储备十几年后，出让的价格却剧增至20多亿元。百倍“价差”，让村民们难以接受，遂以上访等手段表达诉求。这样的土地纠纷，在近年来农地征补过程中层出不穷。

党的十八大报告提出，“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。去年年底，提请十一届全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案中，补偿标准取消了30倍的上限，体现了国家对土地征收过程中农民合法利益的保护。

新型城镇化需要改革土地产权制度

“下一步推进城镇化过程中，要让更多的‘土地价差’惠及于农。”上海社科院经济所所长左学金说。

“未来的新型城镇化需要改革土地产权制度。”吴敬琏表示。

“新型城镇化”，恐怕得有一条：必须要让农民分享更多“土地价差”。低价征收农民土地，转变成建设用地出让，便获得数倍、数十倍乃至上百倍的价差——新一届政府提出让“改革红利”更多落在百姓身上。如此巨大的“土地红利”，绝不能把农民排除在外。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，新型城镇化必须从“土地城镇化”转向“人的城镇化”、农民工市民化，“要通过土地制度改革，使农民能够拥有进城的资本”。

让农民分享更多“土地价差”，必须加快土地制度的改革。一些业内人士认为，应沿着农民对土地的“承包权-使用权-直接交易权”这一链条加快推进改革，“步子可以迈得更大一点”。

非公益性征地农民应有自主权

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河认为，对公益性征地，征地范围要压缩，价格实行市场化。对非公益性征地，卖不卖、卖给谁、卖多少价格，农民都应有自主权。

他还提出，政府要与土地经营脱钩，“农地进城”不一定非得变成国有土地。只要经过批准，“农转非”的土地同样可进入一级市场。

当然，农村土地制度改革也不宜“冒进”。有专家表示，土地制度必须要改革，但既要考虑提高土地的要素利用效率，也要考虑农村社会组织结构的稳定；尤其是要对一些开发商提出的“回到土地私有化”等观点保持警惕。