【洞见】房地产税若仅按面积征税并不公平

　　8月5日,在十二届全国人大常委会公布的立法规划中,房地产税法赫然在列,这意味着备受关注的房地产税法正式进入全国人大的立法规划。房地产税改革又一次引起各界高度关注。

　　房地产税立法近期能完成吗?

　　房地产税列入人大立法议程,这很容易被解读为立法工作很快就会完成,房地产税马上就要推出。这种理解有误。例如,预算法不是新立法,而只是修正,就经历了10年。许多法律也历经多次讨论,最后才得以通过。部分法律草案由于不够成熟,在讨论中甚至夭折。房地产税列入立法议程,这是落实中共十八届三中全会“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求。“加快”是相对而言的,旨在表明房地产税立法的迫切性。

　　房地产税立法需要加快,因为这是一个关系到地方政府融资的重要问题。房地产税多为地方税,是地方政府,特别是基层政府的主要税收收入来源之一。2015年上半年,地方财政普遍不宽裕,有些地方税收收入甚至出现负增长。“营改增”试点按照计划年内要收官,收官之后,新增增值税收入不能长期作为地方税。

　　在这样的背景下,为地方政府寻找税收收入的任务更显急迫。但是现在绝非房地产税出台的良好时机。房地产税立法属于制度建设的内容,在正常条件下,房地产税于房地产市场的影响微乎其微。可是当前的房地产市场十分敏感,与之相关的税收调整政策均易引发市场波动。

　　房地产税应该替代哪些税?

　　本文讨论的房地产税是对所有房地产以评估价为基础普遍定期(一般为一年)开征的一种税。沪渝试点的房产税不是本文所讨论的房地产税,该税种征收范围狭窄,且涉及人群有限。

　　从税源来看,房地产税确实可能为地方政府筹集不少的收入。现有的商品房价格中,已经包含了直接针对房地产征收的多种税费基金。只与房地产有关的税收就有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税5种。近几年,这5种税所提供的税收收入占税收总收入都超过了10%。这还不算营业税、企业所得税收入中来自房地产的部分。

　　认为中国房地产持有环节几乎没有税的观点并不符合现实,比如房产税和城镇土地使用税都是持有环节课征的税。其他在交易环节形成的税收负担与以后逐年要缴纳的房地产税是可以等价的。未来所要缴纳的房地产税通过时间价值可以换算为当前的税收负担。交易环节缴税过多,意味着持有环节课税不见得合理。因此,要对所有房地产开征房地产税,就要考虑这个因素,并尽可能把已有税负扣除。

　　从技术上看,还要解决房地产税替代哪些税种以及收费基金的问题。房地产税至少应该取代上述5种税。比如国有土地使用权出让金收入名义上属于产权收入,和税收有别,但它和税收一样,都构成了政府可支配财力。因此如土地出让金继续存在,房地产税即使要开征,税率也应低于那些土地私有制国家。这是中国房地产税开征的特殊国情。不能因为开征房地产税是国际惯例,就忽略了土地国有制的特殊国情。除此之外,现在征收的与房地产相关的各种基础设施建设配套费也应被替代。

　　房地产税负担不可小觑

　　房地产税收入用于提供地方公共服务。这对地方治理提出了很高的要求。地方政府征税后,需要告诉当地人民钱用在何处。地方政府没有太多的国家机密,信息的公开透明是必须的。而且从好的方面说,加快房地产税改革步伐,可以促进地方治理的改善。

　　房地产税开征不能不考虑到许多中国人是在不具备商品房购买力的前提下拥有商品房的国情。这主要是福利分房。几万元就买了一套现在可能价值千万的住房,而收入维持在每月数千元的水平上,这样的人怎么能缴得起哪怕是1%的房地产税呢?房地产价格十多年来涨幅较快,原来一平方米五六千元的,现在可能涨到了八九万元,而业主工资收入长期维持不变,假设一直在数千元,那么,即使业主有心缴税,也无法负担。

　　考虑到上述两种现象在全国各地不同程度存在,如果要减免这些人的房地产税,那么房地产税收入又能收到多少?而且,只对少数人课征的房地产税,无论如何不能称为国际意义上的房地产税。另外,即使是按1%或更低的税率征收房地产税,税负也不会太轻。房地产税基较大,即使有折算系数,最后所要缴纳的房地产税也不会太少。与物业费的直观比较,如何科学合理地设计房地产税征管制度也是一个严峻的挑战。

　　仅按面积免税恐无法反映征税公平

　　有人建议每人都有60平方米的面积免税。可是问题在于,市场经济社会中,不同地段的60平方米价格差距太大。市中心的60平方米可能比郊区的600平方米还值钱。这样,住郊区的人缴纳的税反而更多。税收待遇的公平从何谈起?再者,依照这样的思路,越是公共服务完善的繁荣地带,就越是收不到房地产税,这不利于繁荣地带的公共服务的可持续供给。

　　实际上,房地产税为地方公共服务的融资,所对应的地方只能是范围较小的地方。否则,某地公共服务改善之后所带来的房地产增值对业主来说可能是一场灾难。例如,某地区房地产因为政府新修地铁而增值,如果该地区适用的是和其他地区一样的税率和计税办法,那么,这种土地增值不见得就能弥补房地产税的损失,特别是土地增值不能立即变现,反而使得新增房地产税增加当地居民的负担。由此可知,以北上广思维来考虑的人均60平方米免税方案,不见得就能适应三四线城市以及农村住房面积较大的国情。

　　房地产税不能调节贫富差距

　　有人建议用房地产税调节贫富差距。这不能不说是用心良苦。可是,作为一种地方税的房地产税怎么能有调节收入分配的功能呢?收入分配通常是中央政府的功能。房地产税肯定是占有房地产多的富人多缴税,但以此来调节贫富差距,国际上也是鲜见的。进步的社会肯定要帮助中低收入者,但这更应该通过公共服务的完善,通过社会保障的全覆盖,通过给中低收入者创造更多的发展机会来解决。

　　房地产税改革与国家治理和地方财政格局有关,与宏观经济运行直接相关。房地产税改革不能不慎重。从长远来看,我们可能都无法摆脱被课征房地产税的命运,但是,房地产税改革不能不谨慎,因为它事关全局。考虑到国情,房地产税减免涉及面广,短期内,所能提供的收入不见得多,但因此要冒极大的风险。风险过大的尝试不值得。改革需要勇气,但这还远远不够,专业支撑的智慧更不可或缺。改革不能被错误观点所误导。只有方向对了,改革目标终究会实现。(中国社会科学院财经战略研究院研究员　杨志勇)