地方占地冲动频现 以地为导发展模式亟待转变
随着城镇化加快推进、征地补偿预期大幅提高,一些地方政府已经开始大规模收储土地,耕地保护形势异常严峻。
在当前形势下,经济发展是地方政府的主要考量目标,“地根”成为有效的调节手段,土地一次次成为刺激经济、保增长的手段,“以地为导”的发展模式不光吞噬掉大量的耕地,也为我国经济转型埋下重大隐患。
据有关部门统计,2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为:商业服务业用地为5728元/平方米,住宅用地为4522元/平方米,工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11 .5%、住宅用地价格的14 .6%。这样的供地价格结构表明,政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。但为了今后的税收和就业,亏本也要出让工业用地。
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示,过低的工业用地供地价格,一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损,另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。
“让地方干部再不敢多占耕地用来搞建设。”一些土地问题专家说,改变“以地为导”经济发展模式,关键是要改变目前外延扩张的用地模式,注重存量用地的潜力挖掘,通过集约节约用地在既有的土地上获得更多产出,只有发展方式转变,全社会用地扩展势头得以遏制,耕地被大量占用的情况才能扭转。
国土资源部耕地保护司基本农田保护处处长王磊说,耕地保护,首先是要少占耕地,其次才是“优补”耕地,当前亟须建立两项基本制度,约束地方少占耕地:把耕地保护纳入对党政领导干部考核,而且作为一项重要考核指标,用制度约束地方政府扩张“地根”的冲动;对地方党政领导实行耕地保护离任审计,将耕地保护作为官员为官一方的重要评价指标。“耕地保护也是政绩”,“耕地保护不能光喊口号,必须见行动,制度硬起来地方领导才真正重视。”
“划定永久农田保护区,区域内耕地只增不减,以法律法规形式枚举可以占用的例外情况,真正让耕地保护制度成为不能碰、没法碰的‘红线’。”北京大学城市与环境学院副教授林坚、浙江丽水市国土资源局总规划师赵力强等人建议,同时要因地制宜对地方进行考核和转移支付分配,“永久农田保护区,耕地保护是第一位的,如果做得好,就应该认定为考核优秀,得到更多转移支付,否则,在考核指挥棒下,耕地保护只能停留在口号层面”。
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春建议,鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地,建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时建立新增耕地经济激励机制,实施耕地保护责任目标的利益补偿。在有条件的地区和城市,对农地使用者特别是基本农田保护人,通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴,调动农户保护耕地的积极性和主动性。
作为城乡统筹改革实验区,四川成都在几年前就探索设立了耕地保护基金,这种耕地保护新机制的具体做法是:按照基本农田每年400元/亩、一般耕地每年300元/亩的标准,由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴;补贴主要用于为农民购买农村养老保险;政府与农民签订《耕地保护合同》,农户承担耕地保护责任,违约将被追回补偿款并承担相应处罚。
“耕地保护一定要调动起农民的积极性,不光让他们获得耕地保护长远好处,也得到短期收益。”浙江省土地整理中心副主任黎增锋说,目前浙江也在几个县开展耕地保护补偿试点,向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴,有效调动了农户积极性,改变了此前耕地保护“政府热农户冷”的状况。
国土资源部农地管制处处长孙鲁平表示,耕地占优补劣将一直存在,难以解决。相关专家认为,在占用耕地不可避免的情况下,必须通过最大限度提升造地质量确保耕地生产能力。
基层农业部门人员建议,在造地过程中尽快引入专业的社会化力量,改变目前部门主导、主办的造地方式,向民间资本放开造地、土地整治项目,让最会造地的人来造好地。
与此同时,在造地标准制定、实施、验收上实行分离,即造地标准由农业、国土、水利等涉农部门共同制定,具体实施由国土部门实行招投标引入社会力量完成,验收环节由农业部门主导引入社会监督力量共同完成,实现“造地的不验收、验收的不造地”,通过相互监督制约提升造地质量。
浙江宁波市鄞州区自2011年起,冒着企业转投他处的风险,将每亩土地成本提高3万元专门用于表土剥离,待新造地时将表土运输过去覆盖。《经济参考报》记者在鄞州区鄞江镇宣裴村新造的100多亩土地上看到,用于熟地而种植的毛豆颗粒饱满。“这都是用耕地表土覆盖过的,再耕个三五年,就是能出粮食的好地了。”宣裴村村民吕承勇说。