提要：土地制度改革是经济社会转型期永恒的话题，特别是在当前土地问题牵扯面广、土地财政备受争议的背景下，对十一月份将召开的十八届三中全会有关土改问题的讨论与期待成为热点。事实上，有关中国土地制度改革的导向问题，相关讨论中已经有了基本轮廓：有关农村建设用地流转的问题以哪种方式解决？

中国人民大学土地政策与制度

研究中心主任 叶剑平

土地制度改革是经济社会转型期永恒的话题，特别是在当前土地问题牵扯面广、土地财政备受争议的背景下，对十一月份将召开的十八届三中全会有关土改问题的讨论与期待成为热点。事实上，有关中国土地制度改革的导向问题，相关讨论中已经有了基本轮廓：有关农村建设用地流转的问题以哪种方式解决？城镇化“热”起来了，下一阶段中国城镇化的用地问题是何种导向？吸引了全国人民眼球的房地产市场问题，政府的态度及改革方向为何？这些问题将成为近期及未来相当长一段时间土地制度改革的核心内容。

农村建设用地流转

以小范围试点模式推开

农村建设用地流转的话题在中国已经讨论了数十年，从根源上看，这是个综合性问题。农村建设用地流转之所以会成为问题在于中国的城乡土地二元产权机制。这个机制按照制度经济学家的理解，缘于国家机器对农村剩余的占有，联系到中国特殊的建国历程及发展历程，二元产权制度在过去几十年的发展“合理但不合法”。其合理性在于从国家整体来看，抽取农村剩余发展核心城市和核心产业，有助于经济体的快速复苏；其不合法性在于农村土地是中国农民的生存之基，如果市场化全面铺开，农民仍然面临着与市民不一样的市场机会，从法理角度看是行不通的。

正是基于此，有关放开农村建设用地流转的呼声越来越大，以至于业界对《土地管理法》修改的期待也重点围绕该方面展开。然而，期待已久的《土地管理法》改革没有如期出台，但这只是一个时机问题，农村建设用地流转从长期来看，必然是要放开的。应值得探讨的是，放开的方式为何，放开的时间点如何把握，放开又是以哪种节奏、以一种什么样的递次顺序应对中国差异巨大的地域特点。

从根源上看，公开的土地一级市场稳定性与地方政府赖以为生的土地财政，决定了上述问题的答案。地方政府通过土地财政进行区域发展，基础在于城市土地的有限性及政府对土地市场的垄断。如果农村建设用地可以合法流转，这个市场将变为一个“次公平”的市场，在这个市场上政府的竞争力无疑是无法保证的，这就成为地方政府管理市场能力的挑战。决定农村建设用地能否全面流转的关键，在于能否有效解决上述核心问题。

从当前的中国国情来看，土地财政短期内无法有效退出，因此，农村建设用地流转也必将以一种小范围试点的模式推开，事实上有关尝试一直在江浙一些发达地区进行，相关的制度探索也一直在推进，但是作为一个具体制度的改革，必然是“服从且服务于大局”。

新型城镇化用地

转向“后土地财政”

发展中国家的城镇化历程，大多也是该国经济迅速发展的过程，中间的投资拉动效应不可忽视。然而，中国经济已经在城镇化的带动下以每年近百分之十的速度增长了十数年，接下来将进入城镇化的平稳发展期，这一阶段的城镇化政策导向，将成为影响中国经济发展速度与发展模式的重要因素。

事实上，决策层的阐述已经表明，城镇化在下一阶段的发展，是一个存在颇多矛盾的问题。地方政府已经习惯了通过城镇化口号，大量圈地之后通过土地一级市场的批租行为，实现地方经济的短期爆发。然而事实也证明这种模式的不可持续性，尤其是大规模地方债务给全国金融系统带来潜在风险，大量征地导致社会矛盾等。然而，这种城镇化用地模式是有其背景的——地方官员的任期制。这种以五年为期限的任职模式，导致手握大权的地方官员可以不顾地方实际，抛开个人风险去短期发展城镇化，以“赚取”政绩，以图升迁。因此，过去十年的城镇化用地模式实际是长官意识主导的“竭泽而渔”模式。那么，新一届政府又将如何把握这个带着中国经济、社会命运的浩大工程？未来城镇化用地模式又该如何控制？

实际上，学院派的一些人已经间接回答了这些问题，生态城市、健康城市、以人为本、长效可持续等词汇已经表达了个中深意——城镇化必须以一种可持续的良性发展模式推进。笔者赞同上述观点，然而，这究竟是一种口号、一种社会引导，最重要的是需要行而有效的措施。尤其事关城镇化用地模式，各地方也推出一些创新机制，但这些机制或者是一种征地的变形，或者太依靠地域特点，很难推广。

当前城镇化应该关注的是其内部的政策优化，户籍、社保、产业引导等，尤其是要发展新兴产业，通过政策扶持，实现城镇化的长效增长。另一方面，有关城镇化用地应控制节奏，当前已逐步进入后土地财政时期，应从政策层面控制地方政府对土地资产的依赖性，强制其将发展眼光转向产业。鉴于此，本届三中全会有关城镇化的表述可能会相当审慎，以免引起社会及市场对中国城镇化发展模式的误解。

房地产市场

向二三线城市分流

中国房地产市场的有特色之处在于，价格绝对值上的全球领先及社会难以估量的住房刚需。这里要探讨的是现阶段中国房地产市场的性质。1998年住房市场改革带来了中国房地产业的全面发展，十多年后，房地产业俨然已经成为国民经济的支柱产业，但随之而来的一系列的社会、经济问题。房价高得让老百姓觉得离谱，由于住房资产引起的贫富差距急剧拉大；上下游产业依赖性过强，导致国民经济被房地产业“绑架”，一定程度上迟滞了中国的改革步伐等。那么，中国房地产市场当前是一个什么状态？问题的根源又是什么？

就笔者看来，中国房地产市场大致可分为两个层次：一线主要城市，如北京(楼盘)、上海(楼盘)、广州(楼盘)、深圳(楼盘)等超大城市；二、三线中小城市。大城市实际参与市场的个体心理已经逐渐占据主导地位。

以北京为例，当前北京四环内基本没有增量住房供给，相对比较活跃的是二手房市场，也就是个人手中的存量住房交易。这就带来了一个问题，四环内生活、工作的相对便利，导致只要有负担能力，有住房需求的人会首选四环内，但是四环内是存量交易市场，实际是个体与个体间的交易，这种交易缺乏规模效应，很难形成公平的市场价格。在没有有效的地区指导价的情况下，卖房个体间的相互叫高价导致四环内房价一直在上涨。五环、六环目前阶段还是增量市场状态，但四环内高房价对刚需的“挤出”，导致五六环的房价也在上涨。这样环内带动环外，使全北京的房价呈现出连续上涨态势。这就是笔者认为大城市心理市场特点导致市场趋势，而且这种心理市场对政策调控的反应很迟钝。这也就一定程度上解释了为什么以中国大城市为代表的房价越调越涨。

与一线大城市不同，二三线城市在经济形势相对低迷的情况下已经表现出了一定的供过于求的状况，事实上，政策层真正应该担心的是这些城市的住房市场。房地产资产对流动性的吸纳效应很强，这些流动性当前还在住房市场上，二三线城市过多过快地发展房地产业，如果超过人口与经济的承受能力，最后结果就是房价的区域性“跳水”。房地产价格下跌对地区经济及金融体系会形成冲击，特别是关联到地方债务，放大负面效应。这种“跳水”引起连锁反应，导致流动性离开房地产业，当范围大到一定程度后，就会对整个国民经济体系造成冲击。

上述问题是多年积累而成的，而且一定程度上是中国过去十年谋取快速发展的代价，短期内可能没有有效的解决方案，只有经过长期发展，不断的从发展思路上纠偏，通过政策引导，实现二、三线城市对大城市的人口、资本的“分流效应”，长期发展下去，才能逐渐实现中国房地产业的“软着陆”。

总之，目前中国经济社会面临着一个可上可下的战略选择，土地问题作为上一个十年的增长“驱动器”，是需要首先解决的问题。无论是土地流转、城镇化用地还是房地产市场，背后都有土地财政的驱动因素。这三个现象性问题也是最需要做出方向性把握的。把问题解决在“路上”，远比对其进行“善后”要明智的多。未来发展一定是基于公平效率基础上设置土地制度。最终形成城乡一个土地市场，多元化供应模式，消除城市土地垄断，形成产权平等、税收调节、多方博弈的土地市场。这就需要大力推动减少交易成本、消除垄断、保护产权人权益为导向的土地改革。