提要：中国金融四十人论坛网站日前发布由国家发改委规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》称，应大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线的思路。

中国金融四十人论坛网站日前发布由国家发改委规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》称，应大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线的思路。

报告一出即引起多方关注，这与此前国家发改委在多个场合表述需严守18亿亩耕地红线的提法有所区别。

这份报告是否意味着发改委土地红线开始松动？国家发改委规划司司长徐林接受本报记者采访时说，“这不代表国家发改委的观点，甚至也不是我的观点。”

报告不代表国家发改委意见

“我参与了该课题的研究和讨论，但并不是执笔人。”徐林说，媒体在报道这份报告时认为这是国家发改委的意见，是不属实的。中国金融四十人论坛在 发布该报告时，专门标明该报告观点不代表课题组成员所在单位的意见。实际上，这份报告主要是课题研究组成员的个人观点，其中部分观点在课题组成员之间也有不同看法。

记者了解到，这份报告在提到“大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线思路”时建议“从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内土地占补平衡。建立土地‘当量’制度，包括土地‘当量’评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。”

改变严守耕地红线思路

徐林说，这个提法也不是媒体表达的“不再严守耕地红线”而只是“改变严守耕地红线思路”。他解释说，这一思路仍然体现的是保护耕地的思路，只是 占用耕地和补充耕地的平衡方法上，由简单的占补数量平衡向以占补“当量”平衡的模式转变。报告提出的“当量”概念为，占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上要平衡，不是说占一亩就简单补一亩，而是以占用土地的产出能力为依据，补充的土地产出能力也必须与之平衡。换句话说，占用一亩土地如果一年产粮食 1000斤，补充的一亩土地如果一年只能产500斤，那么就需要补充两亩地，反之亦然，这样才算“当量平衡。”

“中国的耕地保护是很大的问题。当量平衡的提法很先进，但实际操作难度很大。”徐林说，现在一些地区在进行土地的占补平衡的探索，当量平衡的提 法是专家希望在原有基础上进一步完善，但实际的困难是，在这么大的土地面积前，需要一个非常公正和庞大的队伍来操作当量平衡的计算，“难度之大，可想而知。”

耕地红线能不能碰争论一直存在

记者了解到，关于18亿亩土地红线能不能碰的争论一直存在。李克强总理曾经指出，未来几十年中国最大的内需潜力在城镇化。随着城镇化水平的提高，城镇人口和城镇空间范围还会扩大，也会增加建设用地。因此，城镇建设和城镇规模扩大与保护18亿亩的耕地的矛盾将日益凸显。

而与之相对应的，一些经济学家、地方官员、房地产开发商等都普遍主张放弃该红线。地产商任志强就曾高调宣称，“18亿亩耕地红线是中国房价高涨的罪魁祸首”。

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报告建议改革建设用地供地方式

此份报告同时还建议，改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。

报告提出三个改变供地方式方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地；二是地方政府卖地收入归中央；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

报告建议，允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。