提要：中国的经济改革已经进入到“改革一面牵涉全局”的攻坚时刻，全面改革和各领域改革协同推进是唯一可行之路。无论是收入分配改革，还是财税体制改革，抑或是土地制度改革均概莫能外，关键的问题是要找到能够牵动全局改革的切入点。

中国的经济改革已经进入到“改革一面牵涉全局”的攻坚时刻，全面改革和各领域改革协同推进是唯一可行之路。无论是收入分配改革，还是财税体制改革，抑或是土地制度改革均概莫能外，关键的问题是要找到能够牵动全局改革的切入点。因为近期各界所热议的征地制度改革，表象看是承认和维护农民土地增值收益的问题，实则可以同时成为当前经济改革攻坚的可行切入点。

目前经济增长模式单纯追求投资速度型增长，它能够长期维持一定利润靠的是人为压制各类生产要素(土地、能源、资金、劳动力和自然环境)的投入价格，其中又以大规模廉价土地投入最为显著。长期以来，土地在经济增长中充当了发动机角色：一方面，地方政府30多年来轰轰烈烈招商引资中工业用地大多为零地价甚至负地价，近10年来各地工业园区建设和城市“摊大饼”式扩张牺牲的是郊区农民的利益；另一方面，地方政府低价征地高价出让产生的收益是基建资金的主要来源，而基础设施大多投资在城市，成为城市居民的公共福利，这也成为农村隐性补贴城市的又一渠道。

在经济发展较好时，土地对于工业化和基建投资的隐性补贴的矛盾，因农民进城后收入上升而减缓，诸如项目风险、资本回报、通胀、环境污染等负面问题统统被巨大的需求所掩盖。但是，2008年底国际金融危机爆发后，不仅外需强盛的时代将在较长时期内难以再现，政府有效率的基建投资的空间也越来越小。2009年启动的“4万亿”和本轮“稳增长”战略依然靠的是制造业和基建投资，背后推动力依然是低成本的土地融资模式。现在，工业化和基建投资快速扩张的问题已暴露出来，那种依赖投资的增长模式难以为继了。

经济增长只能向国内消费为主的内需转变，新型城镇化则是未来实现这一转变的确定性政策取向。而此次征地改革的提出，目的旨在提高农民在土地增值收益中的分配比例，可视为新型城镇化这一政策取向的切入点。相比较收入分配改革方案而言，征地改革也更加可行。如果继续维持农村对城市和投资增长的补贴，新型城镇化和增长方式向消费转变的基础就会被抽空。如果农民差不多唯一的、最大宗的财产性收入土地继续给予城市和经济增长以补贴，会让这种转变渐行渐远。未来最大的内需来自城市化新增的消费需求，即农民市民化后的消费需求。这部分需求的边际水平最高规模也最大，也是非常扎实的。根据中央党校研究室副主任周天勇的估算，改革开放以来，土地增值收益中分配给农民的比例不到 5%。因此，如果大幅度提升农民的土地资产性收益，而土地资产收益也能在进城农民的住房、社保、技术培训等方面得到合理分配的话，通过新型城镇化带动消费需求和投资需求，进而促进经济转型的道路将是完全可以期待的，也是扎实而非伪城市化，经济增长模式向消费为主的内需转变也就水到渠成了。

但是，这种良好的政策在实践中很难行得通，要害在于对于土地的依赖已经完全固化在地方政府的利益链条上。而且，在土地边际供给日益短缺和成本不断上升(如拆迁安置成本)，地方能够获取的土地增值收益空间越来越小的情况下，同样的基建投资项目，需要更大规模的土地出让来支撑。因此，管理层提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”首先会遭到地方政府的强烈抵制。即使在实践中强推，征收基准的确定、土地的区位差别、土地征收公共用途的界定等土地市场化定价的基本信息也掌握在地方政府手里，地方政府完全可以通过在这些方面弹性把握而获得土地收益的大头。此外，征地补偿款被截留、贪污或挪用等问题仍旧难以根除。值得注意的是，还有一种非常可能会出现的结果是：一边是征收成本的上升，另一边是房价的上涨。这一现象已经在国内主要城市(特别是大城市)开始出现，这些城市近年来中心城区、老城区旧城改造和城市更新的规模越来越大，拆迁造成整体房价和房租上涨的趋势越来越明显。

鉴于过去十年来土地征收的实践和教训，管理层对于此次征地改革的启动和推进之难、阻力之大和可能产生问题之多的认识应该是比较清晰的。但是，征地改革作为新型城镇化和需求结构转变可行的切入点，甚至是唯一可行的切入点，必须要下定决心推进下去的。其推进过程一定会遵循从帕累托改进到帕累托最优渐进过渡的路径，短期内，提高农民在土地增值收益中分配比例的政策实施，将从分好土地增值收益蛋糕入手，确保该分给农民的部分不会被截留、贪污和挪用；长期内，政策着力点应从土地的市场化定价和农民以土地拥有者身份平等参与市场交易入手。从短期到长期的过渡中，新一届政府降低投资过度依赖和房地产依赖的努力，是推进征地改革的保证。