提要：去年以来，国务院总理温家宝多次强调要抓紧研究修改《土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定。记者昨日从参与这次修法的专家处获悉，修改后的土地管理法将有望提交明年的全国人大会议审议。

声音

目前的征地程序设计缺乏对被征收者的保护，缺少行政机关的监督。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，导致监督无从下手，违法征地行为大量发生。

———国土资源部耕地保护司司长严之尧

关于集体土地征收补偿条例的制定，我提出“一个依据、两个参照”的建议：依据《物权法》，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》。这个条例比起城市征收的两个条例，只能进步，不能后退。

去年以来，国务院总理温家宝多次强调要抓紧研究修改《土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定。记者昨日从参与这次修法的专家处获悉，修改后的土地管理法将有望提交明年的全国人大会议审议。日前，国土资源部耕地保护司司长严之尧做客人民网，强调要尽量缩小征地范围，非公益项目不征地是努力方向。

公共利益界限不清使政府扩大征地范围

政策法律明确规定土地征收应满足公共利益的需要。但在实际操作中“公共利益”的界限在哪里一直是征地问题的关键。目前《土地管理法》对此并没有明确的表述，而从《信托法》《公益事业捐赠法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等3部法律法规和条例中则可寻到其各自界定。

国土资源部法律评价工程重点实验室日前发布的《国土资源法律评价报告》指出，我国目前的土地征收中“公共利益”界定不足的问题，现行立法对“公共利益”仅作出了概括性规定，未进一步明确“公共利益”的内涵和界定的方法，造成“公共利益”的内涵难以把握，这为政府扩大征收范围提供了条件。

“尽量缩小征地范围，实现公益性项目征地和非公益项目不征地。”国土资源部耕地保护司司长严之尧日前在人民网接受访谈时明确表示：“这将是我国努力的方向。”

征地补偿标准要参照物价进行调整

2004年，国务院出台文件开始按统一年产值的区片综合地价进行补偿。据严之尧介绍，改革后，全国的征地补偿标准平均比原来的标准提高了30%，相当部分地方是增加了一倍，有少数地方接近3倍。

此外，国务院还要求地方政府建立建立动态调整机制，要求两三年就要按物价增长指数等因素进行调整。严之尧说：“这个调整不是调低，都是调高，让它能够达到老百姓生活水平不降低的标准。”

征收补偿款毕竟有限，今后被征地农民能否获得生活保障被认为是更关键的问题。严之尧指出，我国10多年来的征地已经涉及3000多万人，征一亩地大概就有0.78个农民要失去土地，这是一个很重大的问题。

据严之尧介绍，国土资源部近年来从留地安置、留业安置等制度层面在探索解决，以保障被征地农民的发展权。例如厦门的“三个一”安置模式，就是一户给一套自住房，给一套出租公寓，还给一个铺面，这个铺面是有股份的，你被征地以后就给你一个权益股份。

“给一笔补偿费是解决不了老百姓的问题的，要解决被征地老百姓的问题，就需要在制度上做文章。”严之尧说，“在制度设计的时候，一定要让我们的老百姓充分享有资产性收益，我认为这个就是大方向。”

征地程序设计缺乏对政府的监督

征地制度的不断完善，也被认为是打破城乡二元结构，保护农民利益的关键。

土地管理法第43条则对集体土地的用途有明确的规定：集体土地一般只能用于农业生产，例外的条件也仅有“乡镇企业、村民建设住宅等与集体利益密切相关的事项”。严之尧指出，目前农村建设用地和国有建设用地还有身份管制的味道在里面，农村建设用地限制的条件很多。

《国土资源产权制度评价报告》也指出，在收益权能方面，由于集体土地不能用于房地产开发，而须先预征，转化为国有土地后方可出让，使得本应属于集体所有的土地收益权被剥夺了。这种单向转移的后果必然是集体土地的数量越来越少，而国有土地的数量不断增加，造成了农村大量耕地的消失，损害了农民集体和个人的利益。

国土资源部的法律评价报告还指出，目前的征地程序设计缺乏对被征收者的保护，缺少行政机关的监督。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，导致监督无从下手，违法征地行为大量发生。

报告建议在我国土地征收中容易产生纠纷和争议的环节引入司法审查制度，使司法机关能够对行政机关的征地行为实施监督。

集体土地征收补偿条例正在研讨论证，中国政法大学教授认为指导思想应是限制土地财政，转变经济发展方式

集体土地征收应提高农民话语地位

国务院总理温家宝在今年的两会报告上指出，今年将制定出台农村集体土地征收补偿条例。

近年来，随着各地城镇化的发展，农村土地征收中的各种矛盾日益凸显。据了解，农村集体土地征收条例正在紧锣密鼓地研讨论证，其出台后或能扭转当前农民利益受损的局面。

日前，南都记者专访了国土部法律中心专家咨询委员会主任、中国政法大学民商法学院院长王卫国教授。

先征地后出让的模式必须改变

南都：现在农村集体土地征收中存在很多问题，多地都发生了被征地农民状告当地政府的案件，你觉得集体土地征收的矛盾集点是什么？

王卫国：这里面的问题很多。城市化建设这么多年，城市里靠征收居民不动产搞增量开发的空间已经很少了，现在新增用地主要靠征收农村的集体土地。这种征收依据的是现行的《土地管理法》，而这部法律的模式还是延续过去工业化时期的老思路，集体土地都被假定为农用地，征地补偿都是按被征土地上一年度的农业收入的一定倍数计算，这很不公平，农民只能在这个过程中成为失去了土地的牺牲者。

改革开放很多年了，乡镇企业发展了，现在集体用地上有工厂、有路、有房屋。据有关资料，目前农村地区的存量建设用地有2.74亿亩，存量的房屋建筑面积有330亿平方米。如果再按照现行的土地管理法来处理，所有农村土地都按照农用地来计算，即使将补偿标准提高，也不能从根本上解决问题。

南都：现在一些集体土地征收的案例中，农民认为补偿太少，而政府征地的程序也不透明，农民认为自己的知情权和参与权没有保障。

王卫国：征地程序上最大的问题是不透明，以及不透明背后的不合法和不公平。在现在的征地方式下，常见的现象是，开发商先和市政府协调好，然后到下面“搞定”镇政府和村委会，而农民在征收过程中根本没有发言权，甚至知情权也被剥夺。这个问题必须解决。

关于集体建设用地和宅基地的流转问题，目前有很多限制。突破这些限制，按照十七届三中全会决议的要求逐步实现城乡土地市场的并轨，是一个方向。《物权法》第151条和第153条的本意，是要通过未来的立法改革来解决这个问题。其中，《土地管理法》的修改是一个契机。尊重农民的土地权利，虽然在眼前看来提高了征地难度，增加了城市建设的成本，但从长远看来，却开辟了国家持续发展的广阔前景。

集体土地应该进入市场

南都：集体土地征收的问题应该如何解决，农民的利益应该如何保障？

王卫国：集体土地征收制度改革的未来预期应该是限制征收、鼓励流转，限制土地财政、发展土地市场。要淡化征收的强制性，强化征收的平等性。农民既有义务尊重政府的征收权，同时也享有对征收正当性的知情权和征地补偿的谈判权。不能把集体土地征收制度理解为在牺牲农民利益基础上的低成本土地供应。政府也要转变财政实现方式，由过去通过垄断土地一级市场的经营土地方式转变为在管理和服务土地市场的基础上鼓励流转、获取税收的方式。按照十七届三中全会的要求，应该实现集体土地使用权和国有土地使用权“同地同权同价”的统一流转市场。应允许农民集体以建设用地使用权投资入股参与工商业开发，其中包括房地产开发。

南都：目前，地方政府都在进行集体土地的确权登记，这与集体土地征收有什么关系？

王卫国：集体土地进入城乡统一的土地市场，有两个前提，一是实现统一的不动产登记，二是建立统一的市场交易规则。目前农村地区正在开展的土地确权登记，是实现统一不动产登记的一项基础性工作。这项工作的根本意义是保障未来土地流转的秩序。同时，这对集体土地的征收也很重要。

政府应建集体土地交易平台

南都：正在研讨的集体土地征收补偿条例和土地管理法的修订，地方政府有很大的反对声音，地方政府在集体土地征收中应该扮演什么样的角色？

王卫国：《集体土地征收补偿条例》的指导思想，应该贯彻中央提出的加快转变经济发展方式的战略决策，着力限制土地财政，着眼培育土地市场。现在，有些地方政府对农民自主行使土地权利十分忌讳，这说明他们对土地财政有很强的依赖性。未来的立法也不可能继续放任地方政府无休止地抢夺农民土地。

所以，地方政府在征地制度改革的问题上不要心存侥幸，继续依赖于土地财政和土地垄断模式，而应该把注意力转到尊重民权、重视市场、维护秩序、服务民生上来。

南都：如果集体土地征收补偿方式提高了农民的话语地位，未来的城市建设会不会受到影响？你对集体土地征收补偿条例的制定还有什么建议？

王卫国：这不是说不发展了，而是说要转变发展方式。过去是由政府和开发商共同垄断开发，把发展建立在抢夺土地、牺牲农民利益和农村发展的基础上。现在是要在互利共赢的基础上，让农民参与开发，受益于开发。

关于集体土地征收补偿条例的制定，我提出“一个依据、两个参照”的建议：依据《物权法》，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》。凡是城市居民在房屋征收中享有的权利和保护，原则上农村居民在土地征收中都应该享有。应该说，这个条例比起城市征收的两个条例，只能进步，不能后退。