深圳土地改革的路线图意义

土地东方早报2014-04-04 15:39:51
提要:放过权利争议,在城市更新中对既有土地占有利益给予承认和救济;先将房地分离,使土地限制的绊索不致伤害村民的房屋所有权。

【经济人】

放过权利争议,在城市更新中对既有土地占有利益给予承认和救济;先将房地分离,使土地限制的绊索不致伤害村民的房屋所有权。

李凤章

深圳近日开启的土地管理制度改革,再次引起关注。从媒体报道以及深圳过去颁布的一系列规定看,从最初的土地国有化,消灭集体土地所有权,到今天在尊重原有农民集体及个人土地占有的基础上,通过在开发中承认原集体成员的土地权益,并在补办手续后将之转化为国有土地使用权,最终消灭现有“国家-集体”或者说“城市-农村”二元分割的土地管理机制,实现土地资源在出让土地使用权基础上的市场流转和资源配置,深圳土地改革的路线图已然形成。

其一,国有化。盘活存量土地,提高土地利用效率的根本条件是土地市场交易的形成,而市场交易本质是土地财产权交易,而非实物的交易。这需要建立统一的基础性土地财产权作为交易代码,即明确交易什么。

对此,世界上有两种体例,一个是大陆法系国家的所有权体系,即国家对土地的控制叫做主权,老百姓对土地的财产权利被称为所有权。另一种是英美法系的土地使用权体系,即国家或国王拥有土地所有权,但所有权代表的公共权力,不得流转,而老百姓的土地财产权叫做保有权或使用权。无论何种方式,都意味着一点:即公共权力是国家的、全民的,不可交易的,因此神圣不可侵犯;但财产权却是个人的、允许进入市场交易以配置资源。

这一结构,说白了就是“恺撒的给恺撒,人民的给人民”。国家和人民是契约关系,相互尊重,相互制约。而中国的问题是,对国有土地,明显以土地使用权作为基础性财产权,采纳的是英美体制。对集体土地,却偏偏一方面视所有权为财产权,作为征收的客体,另一方面却又禁止土地所有权交易,剥夺了其财产内核。视其为财产权,农民个人的土地占有和使用就只能是次生的权利,必须仰仗集体的鼻息,方便国家借助村干部对土地的征收和对农村资源的获取;同时又抽空其财产内涵,剥夺集体的收益,以防止地方做大,强化国家控制。

因此,集体土地所有权是国家权力深入农村,阻碍农民个人土地权利成长的横膈。这一点,看一看集体土地所有权形成历史,知道集体土地所有权是人民公社化、个人财产权被否定的结果,就很清楚了。

明确了这一点,再回头看看深圳的土地国有化,就会发现其并非对农民权益的剥夺。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》第五条的规定,原有农民集体或农民个人已建成使用的房屋和已获批的建设用地,仍然继续占有使用,除原有的山林地,和坡度大于25度不作为建设用地的园地被无偿转为国有外,原有村民和集体的建设用地权利并不受损。

因此,至少就原有的建设用地来说,所谓国有化,只是权利的转制,而非土地的征收。这是深圳克服城乡二元分割,实现土地在使用权基础上的统一管理而进行的一次尝试。取消了集体土地所有权,土地所有权主权化,使用权作为基础性财产权的法律定位才真正被确立。

其二,统一土地使用权体系。农民变成市民,原有集体土地使用权却面临纳入何种国有土地使用权的问题。划拨?祖祖辈辈居住于此,房子又是自己盖的,既不符合划拨土地取得的条件,禁止转让或转让时必须补交出让金,也都不符合农民意愿。纳入出让土地使用权?虽可自由转让,但期限限制和出让金缴纳怎么办?

事情就这样梗在那里。相关确权、登记工作一直无法进行。如果说土地城市化意味着资源利用效率必须提高,也就必须允许土地进入市场交易,可我们的法律偏偏还停留在农村的原位:一户一宅,禁止转让。可惜,法律能阻止确权,却不能阻止老百姓盖房和宅基地的私下交易,大量违章建筑于是应运而生。

为解决这一问题,2001年出台的《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》规定,除严重违法,必须依法拆除的之外,对于农民的土地占有权利,通过补缴土地出让金,使之转化为国有出让土地使用权。同时,考虑土地占有的不同情况,对土地出让金有全部或绝大部分的减免。

其中,最重要的是,深圳对历史上非法转让的宅基地也给予了确权。对非原村民在原农村用地红线内所建违法私房,由规划国土资源部门按建筑面积每平方米处以100元以上150元以下罚款,确认产权,建房者申请办理确认产权手续时,补签土地使用权出让合同,出让金按现行地价减免75%;原村民与非原村民合作所建违法私房,按照其各自所占份额分别处理。

2009年,深圳市人大制定的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》,延续了上述2001年“若干规定”的基本精神。

当然,将村民的土地使用权纳入出让土地使用权,有村民担心可能会面临所谓70年的问题,但其实,住宅类出让土地使用权早已随《物权法》自动续期的规定而变为事实上的永久。

其三,转型的原则和路径:在发展中尊重占有,适度房地分离。

从集体宅基地使用权,到出让土地使用权,破而后立,但转型必须坚持对占有利益的尊重。土地占有不但是历史,更是事实,也是客观存在的经济利益,如果转型罔顾土地占有,轻率拆除驱赶,势必损害民生利益,也威胁社会稳定。但真的依现状确权,却又于法无据,毕竟我们的土地法还在农村原地未动嘛!

于是,放过权利争议,在城市更新中对既有土地占有利益给予承认和救济,借腾笼而换鸟,此其一也。实在不得不涉及权利又无法土地确权的,就先将房地分离,使土地限制的绊索不致伤害村民的房屋所有权,此之二也。这两种做法,都回避了目前土地管理中僵化的强制性规定,在法律巨石的狭缝中寻找蜿蜒的突破。深圳,不容易!

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