李成刚

　　中共中央办公厅和国务院办公厅近日联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。

　　中国国土资源部部长姜大明透露，改革试点的主要任务包括四个方面：一是完善土地征收制度，解决征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度，解决农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题。三是改革完善农村宅基地制度，解决农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

　　据悉，试点将在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中选择，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。《意见》的发布，标志着我国农村土地制度改革即将全面展开。

　　土地作为农民最重要的财产，是城镇化进程中必须认真对待，妥善处理好的重大问题。农村土地的改革目标，党的十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。这是农村土地制度改革的方向和任务。

　　早在上世纪80年代初，国家和各级政府对加强和规范乡镇企业及农村土地利用有过不少积极探索，但农村土地的问题直到进入21世纪仍未得到有效解决，而且，随着新型城镇化的快速推进，许多问题甚至被放大了。从法规制度上看，矛盾缘起是1998年实施修订后的《土地管理法》。该法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这意味着，农民不能再像过去那样，凭借自己的土地财产权利，自主地参与工业化、城市化进程了。随着城镇化过程中经济社会的飞速变化，这种规定已经失去了它的实际意义。

　　另一方面，《宪法》规定，土地所有权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法，始终没有制定。1998年的《土地管理法》事实上限制了集体建设用地进入市场，严格地说是有违于宪法精神的。这也是近十几年来关于农村土地的矛盾与冲突全面上升的根本原因。

　　在市场经济大背景下，集体建设用地市场广泛存在，也十分活跃，禁止集体建设用地进入市场是费力不讨好的事情，宜疏不宜堵的改革势在必行。不过，建立城乡统一的土地制度改革难度仍然很大，难就难在当前还存在着法律障碍、理论障碍和制度障碍。这其中，最根本、最深层次的难题，是政府管理部门承担经营土地职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。

　　我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，以历史视角看，它对城市土地市场化改革，对工业化和城镇化进程，都发挥了积极作用。但是，随着发展环境的变化，政府经营土地制度的弊端已经日益凸显，成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍，它使得保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针难以落实，导致政府与民争利，产生社会分配不公的弊端。同时，这种土地财政，导致政府行为扭曲，增加了政府信用危机和财政金融风险。

　　如何改变这一局面，《意见》给出了明确的方向指示。在笔者看来，这一改革试点的推进，还需强调五个问题：一是亟须进行修改相关法律的准备工作，《土地管理法》、《城市房地产法》、《物权法》等法律的相关论述，都要进行相应的符合宪法精神的修改。

　　二是要从理论上研究设定公有制条件下的土地产权体系，要明确界定土地产权的类别，以及各类产权所具有的权能。

　　三是应积极推进国家规划体系和规划体制改革，整合各部门规划，统一为国土规划，作为国家的中长期规划。规划体系和规划体制改革切实到位，规划就可以成为实施空间用途管制的唯一依据。

　　四是大力推进农村基层治理结构的改革。集体建设用地进入市场，必须同时理顺集体组织内部的利益分配关系。而加大农村基层组织治理结构改革的力度，则成当务之急。

　　五是农村土地制度改革要寻找合适的条件和时机，稳步推进。建立城乡统一的土地市场牵涉许多相关的配套制度改革，如：财税体制改革、投融资体制改革、户籍制度改革等。这种重大的、具有全局意义的改革，需要遵循法定程序，谋定后动，谨慎推进。

　　基于以上可见，《意见》将试点完成的时间定为2017年，而2017年将召开党的十九大，2018年将进行政府换届，这是一个值得关注的时间节点。党的十九大或十九大产生的中央委员会，或将提出关于机构改革方案的建议，由2018年换届后的新一届政府实施。在此之前，实施重大的机构改革都不是最佳时机。据此判断，要进行土地制度的根本性改革，在2018年以后全面展开或是最好选择。