“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。记者梳理各地公开材料发现截至目前已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区也推出了一些市级层面的改革意见。

　　从意见内容看几乎所有省份都提出建立居住证制度取消农业和非农业户口的性质区分以及细化落户政策等但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障目前还没有统一的解决方案。

　　挈领居住证制度成户改抓手

　　记者初步统计发现全国31个省区市中至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外根据各地的政府工作报告北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件或实行及健全居住证制度等相关措施。

　　2014年7月底国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见统筹考虑因地制宜抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施并向社会公布”。

　　记者发现在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中几乎所有省份都提出了建立居住证制度取消农业和非农业户口的性质区分以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

　　安徽省明确将全面实施居住证制度。居住证持有人以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。

　　河南省规定农民工只需拥有合法稳定住所(含租赁)本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在县政府驻地镇申请登记常住户口。省会城市郑州将建立完善积分落户制度以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标合理设置积分分值达到规定分值即可“落户”。

　　按照陕西省确定的目标该省将在2015年6月底以前实现城乡统一的“居民户口”登记“农业”和“非农业”户口区分将成为历史。江西省也明确将建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分统一登记为居民户口还原户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。符合迁移条件的居民可以在城乡之间迁移自主定居;持有居住证即可享有与当地户籍人口同等的就业、基本公共教育、医卫服务等权利。

　　据了解《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序有望于今年出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。

　　紧迫特大城市改革不容再拖延

　　距离预定的2020年全面完成改革任务只剩五年时间但仍有近半数省份未出台相关细则。专家认为户籍制度改革的实际进展不尽人意其中有改革成本巨大等客观原因但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延。

　　记者梳理北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨等15个特大或超大城市的现行政策发现这些城市均明确居住证申请门槛但积分落户并未在所有城市出台已出台地区落户政策也整体较为苛刻。

　　有观点认为户籍制度改革推进缓慢的重要原因是改革成本较高。农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者地方政府改革积极性不高导致其在具体实施中比较消极被动。

　　“未来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社会科学院副院长蔡昉表示现在特大型城市推进户籍改革确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题甚至可能有贫民窟等问题少数几个特大城市或许应该特殊施策。但是要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重不能把这个范围过分扩大。

　　北京理工大学教授胡星斗表示现在中小城市已基本上放开限制可以自由落户大城市却控制得比较厉害。

　　“城市越大人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多相对于13亿多的人口基数来说中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人口就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为过去强调就地转移人口就地就业发展小城镇大城市好像由于人满为患就不宜发展这是一种偏见。其实所谓的“城市病”是治理能力的问题与城市规模没有关系。

　　蔡昉也认为“要对症下药不要因噎废食”户籍制度改革的顶层设计权在中央但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法把成本分担、红利共享实实在在地落实下去可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。

　　难点农民地权问题多“模糊”处理

　　值得注意的是在已经出台的“地方版”户改意见中对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林省等少数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式但仍然需要进一步试点。不过几乎所有地区都明确现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

　　“土地涉及多方利益是户籍改革的一大难点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《经济参考报》记者本轮户籍改革的一大原则是国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩并反对强行剥夺农民的土地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。

　　土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为土地制度改革需要尽快取得突破否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况最终拖累城镇化进程。随着户改正式启动将促使农地确权等基础工作进程进一步加快相关法律修订也将提上日程。

　　“现有的户籍制度和土地制度看似一个管地、一个管人似乎很不同其实很有共性。”一位业内专家告诉《经济参考报》记者农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分保证如今户籍改革已经启动相应的土地制度改革如果不尽快取得突破有可能会出现两种制度不相匹配的情况最终拖累户籍改革整体进程。

　　李国祥认为长远来看应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法目前有的地方正在探索例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权但这也是一种改革时期的过渡方式。