我国非农建设用地，或将不再“必须国有”!土地管理法、城市房地产管理法修正案草案(以下简称草案)首次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。25日，会议对草案进行分组审议。有委员建议，在草案规定的允许农村集体经营性建设用地入市基础上，为缓解城市用地压力，允许闲置宅基地入市。

　　全面完善土地征收制度拟明确6种征地情形

　　草案删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;明确六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

　　六种情形为：一、军事和外交需要用地的;二、由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;三、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防震减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈褒扬等公共事业需要用地的;四、由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的;五、由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的;六、法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形。

　　关于集体经营性建设用地入市

　　【修改1】明确入市的条件

　　现行土地管理法第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

　　此次草案则对该条进行了修改，规定：县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。

　　【修改2】明确入市后的管理措施：参照同类用途的国有建设用地执行

　　草案还明确了集体经营性建设用地入市后的管理措施。新增规定，作为第六十四条：依法取得集体建设用地使用权的，土地使用权人应当严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

　　集体建设用地使用权的出让、出租、转让、互换、出资赠与、抵押，其最高年限、登记等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。

　　【修改3】消除集体经营性建设用地入市法律障碍，拟修改城市房地产管理法

　　为与土地管理法修改做好衔接，消除集体经营性建设用地入市的法律障碍，将城市房地产管理法第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”，最后增加一个条款：“但法律另有规定的除外。”

　　建议：设置听证等机制，“把关”公共利益

　　罗保铭委员说，征地制度改革的一个立足点就是缩小征地范围，防止随意、盲目侵占农民的土地利益。宪法和物权法将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。那么哪些是公共利益呢?现行法里并没有明确。这次修改重要的一条，就是进行了列举式明确，明确哪些是公共利益。

　　但是，罗保铭介绍，在基层工作时常常会碰到，像这种规定的执行有多种可能性，有可能为扩大土地征收范围留下一个口子。被征收者由于信息不对称、专业知识不够等很难充分保障自身权利，而政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义“成片开发中的公共利益”。

　　为了防止政府行使土地使用征收权出现偏差，罗保铭建议在征地程序上明确设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为，以充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证被征用土地合法合规。

　　建议：允许闲置宅基地入市

　　蔡继明委员介绍，此次土地管理法修正案草案允许农村集体经营性建设用地入市，经营性建设用地按照现在的政策口径，就是原有的乡镇企业用地，而且是存量的。这部分土地早已经入市了，只不过不合法，现在是给它一个“出生证”。这一部分土地入市不足以构建城乡统一的建设用地市场，不能缓解城市建设用地供不应求的状况。

　　因此，蔡继明认为，农村大量需要入市的是宅基地。目前，有2.8亿的农民工，再加上其家属进城，房子是闲置的。蔡继明建议，赋予农民宅基地用益物权，城市居民的住宅用地是由物权法赋予其用益物权的，就是具有使用、出租、转让、处置、收益的权能，但是农村的宅基地只有使用权，没有处置权、收益权。上次常委会会议讨论民法典各分编涉及物权这一块时就空下来了，说要等到土地管理法修改后再来定，现在就到时候了。