农村劳动力的城市化迁移是城镇化的关键环节和主要内容，但是，当前农村土地资产的沉淀，既形成了转移人口脱离乡村的较高退出成本，也增加了其城市安置成本，不利于农村劳动力的城市化迁移。通过土地资产置换为农村劳动力脱离农业迁入城市提供正向激励，同时为其在城市安居提供启动成本是现实解决思路。

　　城镇化是解决“三农”问题的重要途径

　　《河南省新型城镇化规划》(2014-2020年)明确提出“到2020年，我省常住人口城镇化率要达56%左右，户籍人口城镇化率要达40%左右”的建设目标。这意味着，要完成今后5年我省的新型城镇化建设目标，一方面要面临新增1000多万农村转移人口的压力，另一方面还要面临1600多万处于半城市化状态“两栖”居民的完全市民化问题。如何在既有的城市化水平下、在既有的资源条件下，通过制度创新和政策引导为那些处于“尴尬”状态的农民自愿有序脱离农业提供足够的信心，如何为那些有转移意愿和适当能力的农民自愿有序进入城市提供启动性的支持，是最关键的问题。鉴于此，《河南省新型城镇化发展指导意见》明确提出“成熟一批实施一批，有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城农民工及其家属落户问题”的实施策略。

　　从“有序”角度讲，2020年要面对的2600万转移人口当中，当前处于半城市化状态的1600多万农民工是第一梯队，新增的1000多万转移人口应该是第二梯队，无论是第一梯队还是第二梯队，他们在城市化迁移过程中都面临两个方面的困惑和问题：一是“退不出村”的尴尬，原因是他们持有农村土地(包括耕地和宅基地)的成本几乎为零，而放弃农业迁至城市的脱离成本则很高，所以在放弃农村土地难以获得相应补偿的背景下都选择了“两栖”模式;二是“进不去城”的高门槛问题，因为在现有的制度下，他们进入城市所必需的起始安居成本很高，并且难以从放弃的农村土地资源中获取相应补偿。所以，要使这部分农民摆脱“退不出村、进不去城”的两难局面，必须使其拥有的土地资产能够通过置换获得一定的补偿。这种补偿对于劳动力的城市化迁移应该起到两方面的积极作用：一是鼓励他们完全转移到城市放弃农村土地资源的激励，二是对其城市化移民安置成本给予适当的安居补贴。当农村土地资产具有置换制度和交易环境之后，这部分农村居民就能够摆脱“退不出村、进不去城”的尴尬境地，这部分农村劳动力的完全城市化迁移或者说农民的市民化就可以实施了。

　　资产置换的思路与建议

　　理论上讲，农村土地资产置换的实施可以交由市场，也可以由政府主导实施。我认为，在我国现在这个阶段由政府主导比较合适，理由如下：首先，如果采取市场化的方式，让流入土地的任何主体，包括农户、企业甚或是村集体去进行补偿，都将是不充分的、高成本的、短期内难以启动的;同时，土地资产如何评估，安置成本如何估算等交易难题也将成为现实难题;而且，市场化的置换方式将会不可避免地把农地市场逐步推向较高价位，而较高的土地获取成本无疑不利于家庭农场的培育，不利于粮食生产和农民增收。其次，改革开放以来，农业、农民和农村为我国工业化和城镇化的发展做出了巨大贡献，不包括农民通过“剪刀差”为工业积累贡献的5000亿元资金，政府仅从征地卖地环节集中的资金就高达2万亿元，另外，大量农民工为我国工业化和城市化的发展做出了很大贡献，而他们和城市的正式职工相比获得的收入极少、享受的福利也很低，所以，从“反哺农业、以城促乡”的角度讲，农民放弃农村土地的城市化迁移也应该由政府给予补偿。最后，从国际经验来看，政府对分散的小块土地进行整理以较低的合理价位出租或者出卖给家庭农场从而逐步扩大其经营规模，在法国、德国等国家已经积累了多方面值得借鉴的经验。鉴于此，我们认为，对劳动力城市化转移放弃土地的资产补偿应该由政府出面主导进行统一购买和置换。

　　土地资产置换过程中主要涉及三方面的具体问题：一是对土地资产权证的设置。尽管不同区域资源禀赋不同、农民占有土地多寡有别质量有异，但是，农民能够占有土地资源都是由于他们所拥有的农村户籍。所以，不能仅仅按照资源本身的价值对土地进行补偿，还应该按照户籍的福利包去补偿。换言之，这种补偿应该是对户籍价值和所放弃土地资产价值的补偿。这样，就可以在对农地进行确权的基础上，根据农民的户籍和土地承包权、宅基地的使用权等财产权设置一个资产权证。二是对资产权证价值的评估。资产权证价值的评估应与其放弃土地资产的数量和移民的安置成本联系起来。移民放弃土地越多其资产权证价值就越大;同时，省会城市的安置成本很高，就应该赋予权证较高的价值，地级城市安置成本相对较高，可赋予次高的价值，县级市和城镇安置成本较低，权证价值也应较低。这样设置便于移民根据自己的能力和意愿向不同的城市转移。三是户籍权证的兑换。户籍权证的兑换应该与城市的发展相联系，应该形成对城市化开发的正向激励，因此，应该根据城市发展的具体情况发放不同城市的户籍权证，农村移民在放弃土地之后，即可到其愿意迁入的城市换取户籍权证。户籍权证应该起到两方面的作用，一方面是解决移民的住房问题，中央政府应根据权证数量对不同城市廉租房的建设给予补贴，还可以与建设用地指标挂钩，从而可以鼓励城市接纳脱离农地的农民;另一方面，权证应该与移民创业相联系，允许权证进行抵押贷款，鼓励移民进行自主创业。

　　具体做法：一是加快对农民土地资产的确权，特别是农民宅基地财产权的确权，便于农民土地财产的显现和土地资产的运作;二是以村集体为实施主体，尽快制定农民土地资产置换的交易规则，鼓励有条件的农民脱离土地，融入城市;三是土地资产置换必须将农村移民宅基地的退出与城市土地的开发相结合，城市空间的扩张必须与人口的集聚相结合。