在拟议对16个特大型城市的新增建设用地进行刚性约束的同时，国土资源部已经确定对存量建设用地的管理体制进行“大调整”。存量建设用地的盘活情况可能在历史上首次与新增建设用地指标挂钩互动。

　　负责全国土地管理的中央部门，国土资源部或将把存量建设用地的盘活量，作为新增建设用地指标审批的前置条件，即将存量建设用地盘活以指标的方式对地方进行下达，如果不能完成盘活存量指标，新增建设用地指标将受到影响。

　　在第二次全国土地调查(下称“二调”)之后，北京、天津、上海等特大型城市的新增建设用地来源已经几近枯竭。在经济发展的压力之下，要求和鼓励盘活存量土地成为政策和制度设计的当务之急。

　　挂钩存量

　　“部里面已经在做‘十三五’国土资源领域规划的前期工作了，这项工作应该会很快开展起来。”7月1日上午，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证实，根据国务院的统一安排，国土资源部已经启动了“十三五”国土资源规划的前期准备和论证工作。

　　同时，他向记者强调，国土资源“十三五”的一条主线即是集约节约用地。而在集约节约用地这条主线上，如何盘活存量用地的问题是排在第一位的。“这不仅是意识的问题，更需要机制体制政策的配合，既有鼓励、又有约束。”他说。

　　按照这样的思路，国土资源部已经准备在存量进行用地领域进行一系列的政策和机制创新。其中最为核心的方式，即是通过存量建设用地盘活情况与新增建设用地指标挂钩的方式进行。

　　中国目前执行新增建设用地指标审批制度。即以年度为单位，通过设定特定地区新增建设用地总量指标，并据此进行逐级审批的管控体制。按照当前的管理框架，地方年度新增建设用地指标，由国土资源部进行指令下达。

　　因此，目前正在研究的针对存量建设用地盘活问题管理机制创新中，国土资源部正考虑，在前三年或前五年批而未供的土地中，按照一定比例设定存量土地盘活指令性计划，将与年度新增建设用地指标一并下达。

　　“因为各方面的原因，地方上可能会出现土地批下来，但却没有形成供应的情况，这些土地实际上就放在那里没有使用。如果这种机制最终成行，那么地方收到的其实是两个指标，即盘活存量的指标，和原有的新增建设用地的指标，不完成前者，后者就会受到影响，这个对地方的影响还是非常大的。”一位地方国土资源厅的人士告诉记者。

　　恩威并重

　　相比于新增建设用地，存量建设用地的成因复杂。在新增建设用地领域中，只涉及征地方(通常是地方政府)和被征地方的利益关系;但是，在存量建设用地盘活的过程中，涉及到的利益主体更多，利益纠葛也更为复杂。

　　“一般情况下，盘活存量土地会涉及到原土地方、用地方、地方政府、地上附着人口等多个利益主体方，如果这些利益主体不能形成共识，这些存量土地就很难被盘活，这就需要激励的机制，也就是通过利益共享，让各方都有动力盘活存量土地。”前述地方国土资源厅人士告诉记者。

　　对此，国土资源部已经有所考虑。在附加存量用地盘活指标与新增建设用地指标一并下达的同时，也考虑到了激励机制，而这一激励机制，也是建立在与新增建设用地指标挂钩的基础上。在一定程度上，系通过新增建设用地指标，对盘活存量土地进行“奖励”。

　　按照目前的政策框架性设想，将针对性的对超额完成盘活存量指标的地方政府，按超出比例在下一年度新增建设用地计划指标分配时，给予适当的“奖励”。也就是说，如果超额完成了存量土地的盘活指标，国土资源部会给地方增加相应的新增建设用地指标。

　　“对地方政府而言，无论经济局势如何，新增建设用地的指标永远是稀缺的。因此，如果这一政策能够成行，地方政府应该有足够的利益动机加快盘活区域内的存量土地，从而达到整体加大存量土地盘活力度的目标。”前述地方国土资源厅的人士向记者表示。

　　与之相反，如果未能完成国土资源部一并下发的存量土地盘活任务指标，国土资源部将从下一年度的新增建设用地指标中，进行对等扣除。因此，在新增建设用地指标普遍稀缺的情况下，这将成为对地方政府的有效威慑。

　　打击闲置

　　在对存量土地盘活设计“恩威并施”的体制机制的同时，国土资源部还将进一步加大对闲置土地的打击和整理力度，以期进一步强化土地集约、节约使用的力度。记者了解到，在这一方面，国土资源部也已经有较为成熟的考虑。

　　在新华社和国土资源部联合主办的论坛上，国土资源部副部长胡存智表示，国土资源部将加快处置因企业原因导致的闲置土地，对已认定纯属企业原因的闲置土地，未发送收缴闲置或者收回使用权决定书的，加紧完成发送，已发送决定书的，要加紧完成闲置费收缴或者土地使用权收回; 此外，国土资源部还要严格落实土地利用动态巡查制度，进一步加强项目开工的实地核查，从源头上防止产生新的闲置土地。

　　除此之外，国土资源部2015年将开展578个城市节约集约用地初始评价。在年底形成全国城市节约集约用地的区域性评价成果，到2018年，建成城市建设节约集约利用评价国家级数据库。

　　胡存智还表示，国土资源部在2015年12月前，全面完成106个重点城市周边永久农田的划定工作，明年全面完成全国永久基本农田的划定工作。对未按照要求完成永久基本农田划定的城市，将采取土地利用总体规划调整完善成果审批备案不予受理的措施。

　　“部领导的思路是盘活存量土地，接下来将成为国土资源部深化土地管理体制改革的重点领域，进行一系列的体制和机制创新，从而大幅度地提高土地盘活效率，最终实现土地集约节约利用的目标。”前述国土资源部人士表示。